Dzień Samorządu Terytorialnego to święto upamiętniające pierwsze wybory do rad gmin. W 2023 r. warto poświęcić czas na refleksję na temat ewolucji ustroju polskiego samorządu terytorialnego.
Wybory do rad gmin, które odbyły się 27 maja 1990 r. były pierwszym całkowicie wolnymi wyborami w Polsce po II wojnie światowej. Przymiot ten ma znaczenie symboliczne, gdyż przeprowadzenie tych wyborów było pierwszym krokiem do wdrożenia tzw. I reformy administracyjnej. Bezpośrednim skutkiem tej reformy było złamanie państwowego monopolu w sferze wykonywania władzy publicznej. Struktury gminnych (miejskich) rad narodowych, które były częścią jednolitej administracji państwowej, zostały zastąpione gminami. Gminy, od początku swojego istnienia, zostały wyposażone w odrębną od państwowej osobowość prawną, samodzielność w wykonywaniu zadań publicznych, mienie komunalne, autonomię ustrojową oraz w własnych pracowników - pracowników samorządowych.

 

Dwie reformy samorządowe


Reforma samorządowa z 1990 r. ograniczała się tylko do szczebla lokalnego. Jednak autorzy reformy, m.in. Jerzy Regulski, Michał Kulesza, Walerian Pańko, postulowali konieczność rozszerzenia jej zakresu na szczebel ponadlokalny i regionalny. W kolejnych latach trwały prace koncepcyjne ukierunkowane na utworzenie samorządu powiatowego oraz samorządu województw. Prace te doczekały się finalizacji w Sejmie III kadencji, który uchwalił ustawę o samorządzie powiatowym oraz ustawę o samorządzie województwa. II etap reformy administracyjnej w znaczącej części wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., kiedy powstały powiaty i województwa. Jednocześnie zmianie uległ zasadniczy podział administracyjny kraju – 49 województw zostało zastąpionych 16 nowymi województwami, utworzono także 308 powiatów oraz 65 miast na prawach powiatu.
Reformy administracyjne przeprowadzone w Polsce w latach 90-tych były reformami strukturalnymi i kompleksowymi. Ich celem nie było tylko restytuowanie samorządu terytorialnego, ale także zreformowanie administracji publicznej jako takiej. Wdrożenie reform spowodowało oparcie polskiej administracji publicznej o zasadę pomocniczości i zasadę decentralizacji.
Po latach reformy te oceniane są jako sukces państwa polskiego. Rodzime rozwiązania istniejące w sferze samorządu terytorialnego są źródłem inspiracji dla innych państw. Prawdziwymi beneficjentami reformy zostali mieszkańcy, których jakość życia znacząco się poprawiła na skutek rozwojowych działań prowadzonych przez gminy. Ponadto restytucja samorządu terytorialnego umożliwiła mieszkańcom (zrzeszonym w ramach wspólnot samorządowych) rzeczywiste wykonywanie władzy publicznej na szczeblu lokalnym, ponadlokalnym i regionalnym.

Istota samorządu terytorialnego


Jerzy Regulski pisał później: „Istotą samorządności lokalnej jest zarządzanie sprawami lokalnymi przez samych mieszkańców. Władze lokalne stanowią ich reprezentację, a więc ich organizacja i miejsce w ustroju państwa są środkami do osiągnięcia celu podstawowego – zaspokojenia jak najszerzej rozumianych potrzeb społeczności lokalnych. Aby to było możliwe, samo społeczeństwo musi się przekształcić wykorzystując możliwości, jakie daje mu państwo demokratyczne” (cyt. za J. Regulski, Samorząd III Rzeczypospolitej. Koncepcje i realizacja, Warszawa 2000, s. 331). To właśnie istnienie w samorządzie terytorialnym komponentu politycznego w postaci wybieralnych organów jednostek samorządu terytorialnego umożliwiło efektywne rozpoznawanie potrzeb społeczeństwa i zarządzanie rozwojem.
Ustawodawca tworząc w 1990 r. gminy uczynił wybieralne w wyborach powszechnych rady gmin (miast) dominującym, względem organu wykonawczego – zarządu gminy (miasta), organem władzy publicznej. Warto pamiętać, że to organy stanowiąco-kontrolne wybierały organy wykonawcze (zarządy gmin/miast z wójtem/burmistrzem/prezydentem miasta jako przewodniczącym miasta) i posiadały kompetencję do odwoływania członków tych organów. W kolejnych latach ustawodawca zmieniał stan prawny wzmacniając pozycję ustrojową organu wykonawczego. Jeszcze w latach 90-tych wprowadzono tzw. koncepcję zarządu autorskiego, która uniemożliwia dokonywanie zmian w składzie zarządu bez zgody jego przewodniczącego. Koncepcja ta została następnie implementowana do ustroju powiatów i województw.
Zasadnicza zmiana nastąpiła w 2002 r., kiedy Sejm IV kadencji uchwalił ustawę o bezpośrednim wyborze wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wejście w życie tej reformy zerwało funkcjonalne więzi istniejące pomiędzy organem wykonawczym i organem stanowiąco-kontrolnym na szczeblu gminnym. Rady gmin (miast) zostały pozbawione także kompetencji do odwoływania ze stanowiska piastuna organu wykonawczego w trakcie kadencji. Uprawnienie takie zostało natomiast przyznane samym mieszkańcom, którzy mogą podjąć takie rozstrzygnięcie w referendum lokalnym. Zmiana sposobu wyboru wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie spowodowała jednak kompleksowej reformy gminnej administracji. Takie działanie ustawodawcy doprowadziło do politycznego wzmocnienia pozycji organu wykonawczego. Krytycznie o reformie z 2002 r. wypowiadali się także Jerzy Regulski i Michał Kulesza.

Rozwiązywanie problemów ustrojowych


Z biegiem lat okazało się, że istotnym problemem dla samorządu gminnego jest problem wprowadzania tzw. „komisarzy rządowych” – osób wyznaczonych przez Prezesa Rady Ministrów w związku wygaśnięciem mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przed upływem kadencji. W praktyce okazywało, że osoba komisarza była wprowadzana wbrew woli mieszkańców. Częstokroć wprowadzony tą drogą komisarz stawał się „ciałem obcym” dla wspólnoty samorządowej. Jego obecność, która w teorii miała zapewnić ciągłość działania, władzy publicznej stawała się przyczyną dezorganizacji w pracy urzędu gminy (miasta) oraz ujemnie wpływała na wykonywanie zadań publicznych.
Reakcją ustawodawcy na ten problem było uchwalenie ustawy z dnia 26 kwietnia 2024 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 721). Ustawa ta przewiduje, że w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przed upływem kadencji, do czasu wyboru jego następcy, jego obowiązki wykonuje co do zasady jego zastępca. Wprowadzenie komisarza jest możliwe tylko w tych gminach, w których nie powołano zastępcy. Rozwiązanie to docelowo ma spowodować, że osoba wykonująca obowiązki organu wykonawczego gminy w tzw. „okresie przejściowym” będzie bliższa dla wspólnoty samorządowej.
Z rozwiązaniem tym wiąże się jednak systemowy problem. Taki tymczasowy piastun organu wykonawczego będzie pozbawiony jakiegokolwiek mandatu pochodzącego od wspólnoty samorządowej. Ustawodawca stworzył mechanizm oparty na automatyzmie, niezależny od czynnika politycznego jakim wciąż pozostaje rada gminy (miasta). Dzieje się tak w sytuacji, w której organ stanowiąco-kontrolny wciąż dysponuje kompetencją do wyboru organu wykonawczego. Jakkolwiek kompetencja ta ma charakter szczególny – aktualizuje się tylko w wypadku niewybrania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w wyborach powszechnych. Rozwiązanie przyjęte w ustawie z dnia 26 kwietnia 2024 r. mogą być postrzegane jako kolejny krok w kierunku deprecjonowania znaczenia rady gminy (miasta).
Dlatego też sprawy związane z ustrojem samorządu terytorialnego warto uznać za wciąż warte szerszej refleksji. Refleksji nad postrzeganiem roli mieszkańców i udzielanego przez nich mandatu piastunom organów jednostek samorządu terytorialnego. Wszak istotą samorządu terytorialnego, zgodnie z założeniami twórców reform samorządowych, jest rzeczywiste sprawowanie władzy publicznej przez mieszkańców.

 

Przeczytaj także:

Potrzeba zmian w samorządzie terytorialnym - praca interdyscyplinarna osiemnastu Autorów reprezentujących różne dziedziny wiedzy starało się możliwie rozszerzyć zakres debaty na temat samorządu terytorialnego. 

Warto obejrzeć:

Zdarzyło się tylko w Polsce - film FRDL, w którym twórcy reform samorządowych tłumaczą istotę zmian i opowiadają o kulisach przemian ustrojowych