Maj i czerwiec to w samorządzie terytorialnym czas, w którym formalnie podsumowywany jest poprzedni rok. To czas, w którym osoby piastując wykonawcze funkcje w samorządzie terytorialnym otrzymują (lub nie) wota zaufania od rad i sejmików. Co dzieje się jednak, gdy wotum zaufania nie jest udzielone?

Instytucja wotum zaufania została przeniesiona do prawa samorządu terytorialnego z prawa konstytucyjnego. Parlamentarne wotum zaufania i wotum zaufania udzielane przez organ stanowiący j.s.t. mają jednak inny charakter. W parlamentarnych systemach rządu wotum zaufania służy do wyrażenia aprobaty większości parlamentarnej wobec Rady Ministrów. Zdolność do uzyskania wotum zaufania warunkuje możliwość funkcjonowania rządu. W takim układzie trwanie rządu jest wprost zależne od aprobaty większości parlamentarnej.

Relacje między organami samorządu

Na poziomie samorządu terytorialnego relacje pomiędzy organami stanowiącymi (przedstawicielskimi) i organami wykonawczymi ułożone są w odmienny sposób. W gminach (miastach) organy stanowiąco-kontrolne i organy wykonawcze są w zasadniczy sposób od siebie niezależne. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie potrzebuje poparcia w większości w radzie gminy (radzie miasta) do wykonywania swojej funkcji. Uprawnienie do odwołania wójta przed upływem kadencji przynależy tylko do mieszkańców gminy, którzy mogą uczynić to w referendum. choć inicjatorem tego referendum może być rada gminy.

Z kolei w powiatach i województwach zarządy tych jednostek są emanacją właściwego organu stanowiąco-kontrolnego. To rady powiatów i sejmiki województw dokonują wyboru starostów oraz marszałków województw a na ich wniosek powoływani są wicestarostowie, wicemarszałkowie i pozostali członkowie organów wykonawczych tych jednostek. Organy stanowiące są także uprawnione do odwoływania organów wykonawczych przed upływem kadencji. Jakkolwiek ustawodawca ograniczył zdolność większości radnych do takiej ingerencji, gdyż skuteczne odwołanie zarządu przed upływem kadencji jest możliwe tylko przy uzyskaniu co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady.

Wotum zaufania, a absolutorium

Instytucja wotum zaufania funkcjonuje w gminach, powiatach i województwach. Została powiązana z raportem o stanie j.s.t. – swoistym sprawozdaniem z działalności organu wykonawczego j.s.t. w poprzednim roku, które przedstawiane jest na tej samej sesji, na której rozpatrywane są sprawozdanie finansowe z wykonania budżetu, oraz organ stanowiący rozstrzyga o udzieleniu absolutorium.

O ile w przypadku zatwierdzenie sprawozdania finansowego i udzielenia/odmowy udzielenia absolutorium wiadomym jest, że organ stanowiący zobowiązany jest do merytorycznej analizy sprawozdania finansowego i sprawozdania z wykonania budżetu oraz do oceny tych dokumentów pod kątem legalności, rzetelności, gospodarności i celowości, nie jest to jednak oczywiste w odniesieniu do raportu o stanie j.s.t. W przypadku raportu o stanie j.s.t. przyjmuje się, że głosowanie ws. udzielenia wotum zaufania ma charakter uznaniowy i zależy od oceny radnych. Na organach stanowiących nie spoczywa obowiązek sporządzenia szczegółowego uzasadnienia swojego stanowiska.

Co istotne, przepisy ustaw przewidują, że formalnie możliwe jest podjęcie uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Brak takiej większości powoduje, że zastosowane zostaje domniemanie prawne – niepodjęcie uchwały w sprawie wyrażenia wotum zaufania jest równoznaczne z odmową udzielenia wotum. Sądy administracyjne przyjmują jednak, że właściwym postępowaniem, w przypadku niepodjęcia uchwały w udzieleniu wotum, jest osobne sporządzenie dokumentu zawierającego uchwałę z odmową. Naczelny Sąd Administracyjny[1] wyjaśnił na tym tle, że:

Przepis art. 28aa ust. 9 u.s.g. przesądza jedynie o treści uchwały w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, natomiast sama uchwała o nieudzieleniu w takim przypadku tego wotum powinna być sporządzona zgodnie z wymogami wynikającymi chociażby z § 133-141 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

Charakter uchwały w sprawie wotum zaufania

Uchwała dotycząca wotum zaufania dla organu wykonawczego jest więc aktem politycznym za pomocą którego rada lub sejmik wyraża aprobatę wobec działań podejmowanych przez władzę wykonawczą w poprzednim roku. Podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia organowi wykonawczemu wotum zaufania nie wywołuje wobec osób pełniących funkcje wykonawcze żadnych ujemnych skutków prawnych. Dlatego też osoby te nie mogą skutecznie zaskarżyć takiej uchwały do sądu administracyjnego w trybie właściwym dla skarg na uchwały organów j.s.t., które naruszają interes prawny jednostki. NSA[2] stoi na stanowisku, że:

Uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, na podstawie art. 28 aa ust. 9 u.s.g., ma charakter intencyjny--jest wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (zob. art. 28aa ust. 2 u.s.g.). Co za tym idzie, nie sposób uznać, że podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Droga do odwołania wójta

Niewyrażenie wotum zaufania wobec organu wykonawczego j.s.t. może zainicjować kolejne kroki zmierzające do odwołania piastuna tego organu przed upływem kadencji. W przypadku gmin, możliwe jest złożenie przez ¼ ustawowego składu wniosku w sprawie zarządzenia referendum w przedmiocie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przed upływem kadencji. Głosowanie może nastąpić po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku, większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym. Z kolei na poziomie powiatów i województw podjęcie takiej uchwały jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu powiatu/zarządu województwa. Wniosek ten może zostać złożony nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi wotum zaufania. Organ stanowiący może odwołać zarząd większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady/sejmiku.

BEST o wotum zaufania

Jeśli chcą Państwo zrozumieć, jak przebiegają procedury z wotum zaufania, jakie mają znaczenie oraz jakie konsekwencje mogą przynieść, warto sięgnąć po artykuł z Blogu Edukacji Samorządu Terytorialnego z 2024 r. Tekst ten w przystępny sposób wyjaśnia zarówno formalne aspekty, jak i polityczny kontekst tych uchwał. To lektura obowiązkowa dla każdego, kto interesuje się funkcjonowaniem samorządu terytorialnego.

Zapraszamy na szkolenie

Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego zaprasza na intensywny Kurs Praktycznej Legislacji Samorządowej, który odbędzie się w formule online w dniach 30 czerwca – 11 lipca 2025 r., w godzinach 10:00–14:00. Szkolenie skierowane jest przede wszystkim do pracowników biur obsługi rady, radnych oraz radców prawnych jednostek samorządu terytorialnego. Jego celem jest rozwijanie praktycznych umiejętności związanych z redagowaniem aktów prawa miejscowego zgodnie z zasadami techniki prawodawczej. To doskonała okazja, by uporządkować i pogłębić wiedzę z zakresu legislacji oraz podnieść jakość pracy legislacyjnej w JST. Koszt udziału w kursie wynosi 999 zł netto przy zgłoszeniu do 16 czerwca 2025 r., po tym terminie cena wzrasta do 1298 zł netto. Szczegółowe informacje i formularz rejestracyjny dostępne są na stronie internetowej FRDL. Zachęcamy do udziału – praktyczna legislacja to fundament sprawnie działającego samorządu.

Jakub Dorosz-Kruczyński

 

[1] Wyrok NSA z 9.02.2022 r., III OSK 4795/21, LEX nr 3330415.

[2] Wyrok NSA z 14.11.2023 r., III OSK 992/22, LEX nr 3634477.