Jednym z tradycyjnych praw obywatelskich jest prawo do otrzymywania tytułów oraz odznaczeń honorowych. Takie tytuły mogą być także ustanawiane przez jednostki samorządu terytorialnego.

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 14) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.; dalej: u.s.g.) przewiduje, że do właściwości rady gminy należy nadawanie tytułu honorowego obywatelstwa gminy. Norma ta pozwala lokalnym wspólnotom samorządowym na wprowadzanie regulacji pozwalających na uhonorowanie osób, które swoją działalnością zasłużyły się danej JST. Literalnie czytany przepis ustawy prowadzi do wniosku, że o to rada gminy (miasta) ma wyłączną kompetencję do nadawania takiego tytułu i powinna robić to podejmując osobną indywidualno-konkretną uchwałę dla każdej osoby, która otrzymuje taki tytuł. Praktyka administracyjna pokazuje jednak, że JST mają większą swobodę działania w tym obszarze.

Czym jest honorowe obywatelstwo?

Status „honorowego obywatela gminy” ma inny charakter niż status „mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego”. „Mieszkańcem” zawsze jest człowiek i jest to pojęcie oznaczające członka wspólnoty samorządowej. Zgodnie z utrwaloną wykładnia sądów administracyjnych członkami wspólnoty samorządowej są osoby stale zamieszkałe na jej terenie wraz z zamiarem stałego pobytu. Z tytułu przynależności do wspólnoty samorządowej wynikają konkretne zobowiązania na linii obywatel – JST.

Inaczej jest honorowym obywatelstwem, które ze swej istoty nie musi być nadawane tylko członkom wspólnoty samorządowej i jego przyznanie nie powoduje, że powstają jakiekolwiek prawa lub obowiązki po stronie, która otrzymała taki tytuł. Dlatego też dopuszczalne jest nadawanie tytułu honorowego obywatela osobom, które nie są członkami danej wspólnoty samorządowej. Naczelny Sąd Administracyjny tak odniósł się do istoty tego tytułu honorowego:

Nadanie honorowego obywatelstwa ma na celu uhonorowanie, wyróżnienie określonej osoby z jakichkolwiek względów zasłużonej dla gminy czy nawet całego kraju. Jeśliby pojęcie to rozumieć wąsko, to odnosiłoby się ono tylko do osób spoza mieszkańców gminy i w sposób nieracjonalny prowadziłoby do pozbawienia gminy możliwości wyróżnienia tytułem honorowym własnych mieszkańców. Władza publiczna gminy obejmuje jej obszar, w stosunku, zatem do osób spoza gminy uprawnienie do nadawania tytułu honorowego obywatela musiałoby być wprost i wyraźnie określone w ustawie. Wykładnia prowadząca do uznania, że ustawodawca zamierzał ograniczyć kompetencje gminy w odniesieniu do własnych "obywateli" jest wykładnią nieuprawnioną.

(cyt. za: Wyrok NSA z 18.06.2008 r., II OSK 389/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 78).

W praktyce samorządowej przyjmuje się, że ustawowy termin „honorowy obywatel” powinien być rozumiany szeroko. Oznacza to, że JST działające na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14) u.s.g. dopuszczalne jest też ustanawianie innych tytułów honorowych np. „zasłużony dla gminy”, które mogą być przyznawane nie tylko osobom fizycznym, ale też osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. W tej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdzając:

Jeśli przepis art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. przyznaje radzie gminy prawo do nadawania honorowego obywatelstwa gminy i nie definiuje tego pojęcia, to tym samym, pozostając w sferze struktury wewnętrznej gminy kształtowanej statutem i uchwałami "statutowymi", rada gminy może nadawać obok honorowego obywatelstwa także tytuł honorowy zasłużonego dla gminy. Ta argumentacja ma także zastosowanie w przypadku przewidzianego przez gminę tytułu "honorowego sołtysa".

(cyt. za: Wyrok WSA w Bydgoszczy z 3.09.2008 r., II SA/Bd 462/08, LEX nr 475248).

Uchwały w sprawie honorowego obywatelstwa

Niezależnie od konieczności podjęcia indywidualno-konkretnej uchwały rady gmin (miast) często podejmują także uchwały określające zasady i tryb nadawania tytułów honorowych. Tego rodzaju procedury określają m.in.:

  1. przesłanki uzasadniające nadanie tytułu honorowego;
  2. formę wniosku o nadanie tytułu honorowego;
  3. skład i kompetencje organu pomocniczego opiniującego wnioski o nadanie tytułu honorowego (zazwyczaj kapituły).

Uznanie zasług

Honorowe obywatelstwo gminy stanowi wyjątkową formę uznania zasług osoby dla lokalnej społeczności, podkreślając jej szczególny wkład w rozwój i dobro wspólne. Nadanie tego tytułu nie wiąże się z formalnymi obowiązkami ani prawami, lecz jest wyrazem prestiżu i szacunku ze strony samorządu. Samorządy, kierując się przepisami i własnymi regulacjami, często stosują szerokie podejście do wyróżnień honorowych, uznając zarówno osoby związane z gminą, jak i spoza niej. Rady gmin, poprzez indywidualne uchwały i ustalone procedury, dbają o to, by tytuł ten był przyznawany osobom rzeczywiście zasłużonym, co czyni go wyróżnieniem o dużym symbolicznym znaczeniu.

Jakub Dorosz-Kruczyński