Aktualne problemy dotyczące zezwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych

I.

Czy alkohol jest czymś złym? Sam w sobie raczej nie. Złe są jednak zachowania człowieka, związane z alkoholem, takie jak pijaństwo, opilstwo itd. Wiadomo bowiem powszechnie jakie skutki społeczne, jednostkowe, zdrowotne niosą one za sobą. Dlatego też niektórzy uważają, że prohibicja byłaby rozwiązaniem prawidłowym. Jednak w rzeczywistości nie przyniosłaby ona zamierzonych skutków. Jak podkreśla T. Gadacz, „współcześnie pijaństwo, a tym bardziej opilstwo, jest bardzo szkodliwą wadą. Jest przyczyną wypadków samochodowych, rozbijania rodzin, traumy dzieci. Winny jest jednak nie sam alkohol. Dlatego wszelkie formy prohibicji nigdy nie przyniosły pozytywnych skutków. Winne jest nieopanowanie i nałóg”[1]. Z tego też powodu całkowity zakaz sprzedaży napojów alkoholowych nigdy by się nie sprawdził, a spowodowałby rozwój szarej strefy. Rozsądny i racjonalny prawodawca powinien określić pewne ramy prawne dotyczące alkoholu i w ten sposób próbować reglamentować wpływ alkoholu na jednostkę i społeczeństwo.

Ramy takie określone są m.in. ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi[2]. Istotne zmiany w jej zakresie wprowadzono ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o zdrowiu publicznym oraz niektórych innych ustaw^[3]. Weszły one w życie w dniu 1 stycznia 2022 r. Zmiana polegała między innymi na tym, że w art. 4¹ ust. 1 ustawy antyalkoholowej dodano nowe zadanie gminy: działalność szkoleniową w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych, przeciwdziałania narkomanii oraz uzależnieniom behawioralnym[4]; a więc od dnia 1 stycznia 2022 r. gmina w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych, przeciwdziałania narkomanii oraz (co także jest nowością wprowadzoną od 1 stycznia 2022 r. na mocy ww. ustawy z 17 grudnia 2022 r.) uzależnieniom behawioralnym ma prowadzić zarówno profilaktyczną działalność informacyjną i edukacyjną (jak dotychczas) oraz działalność szkoleniową.

Jak się wydaje, celem ustawodawcy zmieniającego prawo na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2022 r. była integracja działań zmierzających do rozwiązywania problemów alkoholowych; o integracji tej na szczeblu krajowym świadczy powołanie Krajowego Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom, a na szczeblu lokalnym zadania te przypadły właśnie gminie.

Natomiast w roku 2023 przewidywane są również dalsze nowelizacje ustawy antyalkoholowej[5].

II.

Ustawa antyalkoholowa jest przykładem aktu normatywnego, w którym widoczna jest funkcja reglamentacyjno-porządkowa administracji publicznej. Polega ona na tym, że administracja publiczna w celu realizacji interesu publicznego i zachowania szeroko pojętego porządku publicznego może wydawać nakazy, zakazy i pozwolenia, co następuje na ogół poprzez zastosowanie środków władczych (decyzji administracyjnych) – pojęcie porządku publicznego rozumieć jednak należy szeroko (o czym niżej). Przez pojęcie to rozumieć należy nie tylko sytuację, w której nie dochodzi do naruszeń praw obywateli i innych osób poprzez np. przestępstwa czy wykroczenia (a nad porządkiem w tym zakresie czuwają organy należące do tzw. policji administracyjnej), ale również inne sytuacje wpływające na szeroko pojęty ład społeczny, gospodarczy, polityczny itd. Dlatego też działaniami reglamentacyjno-porządkowymi są te, które dotyczą np. ścisłego ustalenia zasad sprzedaży napojów alkoholowych (powszechnie znane są skutki spożywania alkoholu – także te społeczne). Działaniami w zakresie reglamentacyjno-porządkowym są również te, które dotyczą przyznawania uprawnień do kierowania pojazdami – zadaniem organów administracji jest ich przyznanie tym osobom, które dają gwarancję prawidłowego prowadzenia pojazdów.

Podkreślenia wymaga, że ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego jest taką funkcją, która – co do zasady – nie jest poddana prywatyzacji^[6]. Zadania w tym zakresie powinny być więc wykonywanie przez organy władzy publicznej, w tym przez organy administracji publicznej, a najlepiej – zgodnie z zasadą subsydiarności (o której mowa niżej: w punkcie III) – przez organy samorządowe. Bezpieczeństwo ludzi i bezpieczeństwo publiczne jest takim stanem istniejącym w państwie, granice którego zakreślają przepisy prawa, w którym człowiekowi, a także ogółowi społeczeństwa (nie tylko obywatelom polskim) nie grozi żadne niebezpieczeństwo, niezależnie od źródeł, z którego miałoby pochodzić^[7]. Porządek publiczny to pozytywny stan kreowany przez normy prawne i pozaprawne (normy moralne, zasady współżycia międzyludzkiego) akceptowane i stosowane przez większość, zapewniający prawidłową koegzystencję i rozwój pojedynczych ludzi i ich zbiorowości przy aktywnym udziale podmiotów publicznych, odpowiedzialnych za realizację zadań w tym zakresie. Porządek publiczny ma umożliwić normalny rozwój życia społecznego i zapewnić przestrzeganie przepisów dotyczących zachowania się w miejscach publicznych, czystości urządzeń użyteczności publicznej, przepisów dotyczących rejestracji pojazdów, przepisów budowlanych, przeciwpożarowych, prawa wodnego, ewidencji ludności, zakładania stowarzyszeń itp.^[8]. Wskazując na relacje między bezpieczeństwem publicznym a porządkiem publicznym, stwierdzić można, że porządek publiczny stanowi często, ale nie zawsze, element bezpieczeństwa publicznego. Jego zewnętrznym przejawem jest przestrzeganie norm prawnych, moralnych, obyczajowych i religijnych przez osoby fizyczne i inne podmioty, a skutkiem jest harmonizacja życia poszczególnych jednostek i społeczności ludzkich^[9].

III.

Formą działalności regalmentacyjno-porządkowej jest, między innymi, wydawanie zezwoleń na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży. Podstawę prawną tego zezwolenia stanowi art. 18 ustawy antyalkoholowej. Jego treść była stopniowo rozszerzana.

W pierwszej wersji liczył jedynie pięć ustępów. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy antyalkoholowej w pierwotnym brzmieniu sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży mogła być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwego wojewodę (prezydenta miasta stopnia wojewódzkiego) po zasięgnięciu opinii odpowiednich komisji rady narodowej stopnia wojewódzkiego oraz organizacji społecznych, w granicach liczby punktów sprzedaży ustalonej dla danego województwa (miasta stopnia wojewódzkiego). Ustęp 2 tego artykułu w wersji pierwotnej przewidywał, iż „nie wydaje się zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych w pobliżu szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych, obiektów kultu religijnego, domów studenckich, hoteli pracowniczych, zakładów opieki zdrowotnej i społecznej, izb wytrzeźwień, dworców kolejowych, autobusowych, lotniczych i portowych, zakładów przemysłowych, obiektów zajmowanych przez organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości, zakładów dla nieletnich, zakładów karnych i aresztów śledczych oraz ośrodków przystosowania społecznego, obiektów wojskowych, sportowych, plaż, basenów i kąpielisk oraz innych miejsc masowych zgromadzeń”.

Obecnie przepis ten – jak wiadomo – jest znacznie rozbudowany, a kompetencję do wydawania zezwolenia na detaliczną sprzedaż alkoholu posiada wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powierzenie tych zadań (a także zadań określonych w art. 4¹ ustawy antyalkoholowej, związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych) właśnie gminie związane jest ze wspomnianą wyżej (w punkcie II) zasadą pomocniczości (subsydiarności). Zgodnie z tą zasadą, wszelkie zadania powinny być wykonywane jak najbliższej człowieka; najbliżej zaś człowieka znajduje się gmina. Zasada pomocniczości bywa także – jak wskazuje się w literaturze – określana mianem zasady kompetencji, jako że odnosi się do ustrojowej sfery alokacji zadań i kompetencji w życiu publicznym i państwowym. Wskazuje ona, że kompetencje decyzyjne winny być ulokowane na szczeblu jak najbliższym osób i społeczności ich dotyczących. Tylko w niektórych sprawach, gdy wymaga tego interes zbiorowości, decyzje mogą zapadać na szczeblach wyższych[10]. Pomocniczość pełni funkcję stymulatora relacji podmiotów indywidualnych i grupowych w społeczeństwie, a porządkująca funkcja pomocniczości sprowadza się do właściwego uregulowania stosunków między jednostką a państwem, społeczeństwem a państwem, jak i uregulowania wewnętrznej struktury państwa i społeczeństwa. Z regulacji tej wynika, iż wyższa jednostka organizacyjna powinna przyjmować na siebie zadania tylko wtedy i w takim zakresie, w jakim zadanie to nie może lepiej lub przynajmniej równie dobrze być wykonane przez jednostkę podległą[11]. Zadania w zakresie krzewienia trzeźwości wykonywać może najlepiej gmina. Zadania te ustawa nazywa „prowadzeniem działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji osób uzależnionych od alkoholu”. Krzewienie trzeźwości w dużej mierzej polega na działaniach odnoszonych do osoby fizycznej i jej otoczenia, w tym rodziny.

W art. 18 ust. 3 ustawy antyalkoholowej przewidziano trzy rodzaje zezwoleń:

 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo;

2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa);

3) powyżej 18% zawartości alkoholu.

Są to trzy odrębne decyzje administracyjne (zezwolenia). Jeżeli przedsiębiorca pragnie sprzedawać wszystkie rodzaj alkoholu, musi uzyskać trzy zezwolenia. Ustawa antyalkoholowa posługując się pojęciem „napojów alkoholowych”, wyróżnia trzy grupy tych napojów ze względu na % zawartości alkoholu. Zezwolenia powyższe przybierają formę decyzji administracyjnej.

IV.

Poniżej przedstawione zostaną wybrane problemy dotyczące zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży (art. 18 ustawy antyalkoholowej), które pojawiają się w ostatnim czasie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pewne zagadnienia przez lata budziły kontrowersje, niektóre z nich doczekały się jednolitej linii orzeczniczej, inne nie. Doprecyzowano i uściślono także niektóre kwestie.

V.

Wydawanie ww. zezwoleń ściśle związane jest z celami ustawy antyalkoholowej, określonymi w jej preambule oraz artykułach 1 i 2. Organ wydając zezwolenie związany jest także „uchwałami alkoholowymi” podejmowanymi przez radę gminy na podstawie art. 12 ustawy antyalkoholowej. Do tej pory w orzecznictwie nie budziło wątpliwości, iż nieskrępowanie gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczone przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przy wydawaniu powyższych uchwał, rada gminy dysponuje władzą dyskrecjonalną. W jednym z najnowszych orzeczeń, Naczelny Sąd Administracyjny[12] stwierdził, iż „określenie liczby punktów sprzedaży powinno również nawiązywać do celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jakim jest ograniczenie spożycia napojów alkoholowych, środkiem zaś ograniczenie ich dostępności, w tym również w zakresie – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – odnoszącym się do dostępności miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych”.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku[13] wyraźnie wyartykułował, iż „w zakresie przyznanej jej władzy może decydować o liczbie udzielanych zezwoleń i zasadach usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży. Może też o kwestii punktów dysponować w każdym czasie. Rada gminy może też, w ramach przyznanych jej kompetencji, w zasadzie bez ograniczeń decydować o czasie, na jaki dane zezwolenie jest wydawane”. Kwestia ta nie budziła, rzecz jasna do tej pory wątpliwości. Sąd jednak wyraźnie wskazał, iż rada gminy ma swobodę w tym zakresie. Jest to związane z konstytutywną cechą samorządu gminnego, czyli jego samodzielnością: samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Prawna ochrona samodzielności gminy, gwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną, pozwalającą sądowi na właściwe odczytanie granic kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta nie może bowiem wkraczać w sferę działalności, w której gmina korzysta z autonomii wyznaczonej zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą pomocniczości, wyrażoną w preambule Konstytucji i zasadą decentralizacji, określoną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP[14].

VI.

Pewne kontrowersje budziła kwestia sprzedaży napojów alkoholowych przez Internet. Orzecznictwo jest tutaj niejednolite. Mocno należy jednak podkreślić, że wydawane jest ono w różnym stanie faktycznym. I to od tego stanu faktycznego zależy dopuszczalność „sprzedaży przez Internet”.

I tak, w wyroku z dnia 08.08.2018 r., III SA/Kr 493/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że „sprzedaż przez Internet”, lecz z określonego w zezwoleniu punktu sprzedaży, nie jest jeszcze jednym, dodatkowym miejscem sprzedaży, lecz jest to dodatkowa forma komunikacji przedsiębiorcy z potencjalnymi klientami, a więc jednym ze sposobów sprzedaży funkcjonującym w dzisiejszych realiach[15]. Wyrok ten dotyczył sytuacji, w której z regulaminu witryny internetowej (który jest niczym innym jak wzorcem umownym) wynika, że ustala się za miejsce spełnienia świadczenia przedmiotowy punkt sprzedaży, określony w udzielonym skarżącemu zezwoleniu. Skoro tak, to istotnie sprzedaż alkoholu następuje w tym punkcie, bo co do zasady sprzedaż rzeczy oznaczonych co do gatunku realizuje się z chwilą wydania rzeczy nabywcy w miejscu oznaczonym w umowie, najpóźniej w chwili wydania towaru kupującemu bądź, jak również wynika to z postanowień regulaminu witryny, upoważnionej przez kupującego osobie.

W ostatnim roku pojawiło się orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przywołujące wcześniejsze orzeczenia), w którym sąd podał, iż: „w sytuacji, gdy na skutek złożenia zamówienia przez Internet, sprzedający dostarcza alkohol do miejsca wskazanego przez kupującego i tam następuje wydanie nabywcy rzeczy oznaczonej co do gatunku, to w tym właśnie miejscu dochodzi do przeniesienia własności rzeczy, co stanowi realizację zawartej umowy sprzedaży. Ponieważ miejsce wydania rzeczy (alkoholu) nie jest miejscem, w którym prowadzony jest sklep dysponujący zezwoleniem na sprzedaż alkoholu, dochodzi do zrealizowania skutku rozporządzającego umowy sprzedaży poza tym sklepem, w istocie rzeczy w dowolnym miejscu wskazanym przez nabywcę. Przy czym podkreśla się, że dla oceny zgodności sytuacji z przepisami ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości nie ma żadnego znaczenia, że zamówienie na dostarczenie alkoholu do miejsca wskazanego przez nabywcę przyjął i zrealizował sklep posiadający zezwolenie na sprzedaż alkoholu, ani też fakt, że ten sklep wystawił paragon dokumentujący sprzedaż i z tego sklepu alkohol został dostarczony do miejsca wskazanego przez nabywcę, gdy posiadane zezwolenie nie obejmuje sprzedaży poza miejscem w nim wskazanym, w takim znaczeniu, że sprzedaż będzie zrealizowana poprzez wydanie rzeczy w miejscu innym niż określone w zezwoleniu”[16]. Sąd ten stwierdził więc dalej, iż  z ustaleń faktycznych wynika, że do sprzedaży napojów alkoholowych dochodzi w miejscu dostawy (miejscu wskazanym przez klienta). Miejsce to nie jest miejscem wskazanym w zezwoleniu na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych. Oznacza to, że skarżący naruszył warunki zezwolenia, co uzasadnia zastosowanie sankcji wskazanej w treści art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy antyalkoholowej[17].

VII.

W przypadku, gdy liczba wniosków o wydanie zezwolenia przewyższa ich maksymalną liczbę, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy antyalkoholowej, zezwolenie w pierwszej kolejności wydaje się, uwzględniając kryterium jak największej odległości punktu, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych, od najbliższego działającego punktu sprzedaży napojów alkoholowych, liczonej najkrótszą drogą dojścia ciągiem dróg publicznych, a w następnej kolejności – kryterium prowadzenia przez wnioskodawcę jak najmniejszej liczby punktów sprzedaży (art. 18 ust. 3b ustawy antyalkoholowej).

W aktualnym orzecznictwie sądowym podkreśla się, wyrażoną już wcześniej zasadę, iż w związku z większą liczbą wniosków niż liczba punktów sprzedaży, organ ma obowiązek dokonać wyboru przedsiębiorców, którym udzieli zezwolenia. Organ zezwalający powinien przy tym rozpatrzyć wniosek każdego przedsiębiorcy w trybie i w sposób, który byłby dla ubiegających się o zezwolenie przejrzysty i oparty na równych kryteriach wyboru. Procedura dokonania wyboru powinna być transparentna, a więc jasna, klarowna oraz oparta na jednakowych zasadach. Procedura ta powinna uwzględniać cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w tym podstawowy jej cel – wskazany w preambule – jakim jest życie obywateli w trzeźwości[18].

W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że w przypadku, gdy liczba wolnych punktów sprzedaży alkoholu przekracza liczbę złożonych wniosków, decyzja zezwalająca na sprzedaż alkoholu może być oparta o dodatkowe kryteria, ale nie mogą być one sprzeczne z przepisami ustawy antyalkoholowej oraz nie mogą naruszać zasady równego traktowania przedsiębiorców[19].

Stosowanie takich kryteriów, związanych z koniecznością zapewnienia transparentności (przejrzystości) czy zasady równego traktowania jest niezwykle złożone i może przysporzyć wielu problemów organom. Zasada równości nakazuje traktować równo w sytuacjach jednakowych, różnie w warunkach odmiennych^[20]. Chodzi więc o równe traktowanie równych sobie podmiotów w równych sytuacjach. Szczególne znaczenie przyłożyć tutaj należy do postępowania wyjaśniającego: w wyniku czynności w nim przeprowadzonych powinna być wydana decyzja, w której uzasadnieniu powinny znaleźć się stosowne argumenty za takim, a nie innym rozstrzygnięciem.

VIII.

Sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie zezwolenia na sprzedaż detaliczną alkoholu jest możliwa jedynie po uprzednim uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 18 ust. 3a ustawy antyalkoholowej).

Wydanie negatywnej opinii oznacza, że organ zezwalający nie będzie mógł wydać zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 3 ustawy antyalkoholowej. Natomiast wydanie pozytywnej opinii przez komisję nie oznacza, że przedsiębiorca otrzyma „z automatu” zezwolenie. Konieczne jest bowiem dodatkowo ustalenie przez organ (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), czy przedsiębiorca spełnia inne przesłanki do wydania zezwolenia. Sprawdzenie takie następuje w trakcie postępowania wyjaśniającego, które przeprowadza się po złożeniu wniosku przez przedsiębiorcę. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.10.2019 r., II GSK 4466/16: „skoro każdy przedsiębiorca może złożyć pisemny wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i zezwolenie takie wydaje organ zezwalający po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, to tym samym w sytuacji wydania przez tę komisję pozytywnej opinii w stosunku do wszystkich wnioskujących, organ zezwalający powinien rozpatrzyć wniosek każdego przedsiębiorcy w trybie i w sposób, który byłby dla ubiegającego się o zezwolenie przejrzysty i oparty na równych kryteriach wyboru. Procedura dokonania wyboru bowiem powinna być transparentna, a więc jasna, klarowna oraz oparta na jednakowych zasadach wyboru. Tyczy się to przede wszystkim sytuacji, gdy została złożona większa liczba wniosków niż liczba posiadanych zezwoleń”. W tym głównym postępowaniu, które prowadzi wójt, burmistrz, prezydent miasta nie ma miejsca na badanie opinii ani kwestii „rozstrzygniętych” tą opinią: „W ramach prowadzonego postępowania w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie ma podstaw do rozstrzygania o zasadności wydanej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Przepisy przewidują odrębny tryb kwestionowania sporządzonej opinii”[21].

Konieczność wydania pozytywnej opinii przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych oznacza, że w sprawie w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych mamy do czynienia ze współdziałaniem organów administracji: decyzję główną (zezwolenie) wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych wydaje opinię w trybie art. 106 KPA. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, artykuł 106 § 1 KPA pozwala dokonać podziału organów uczestniczących w trybie współdziałania na organ główny (jest nim organ prowadzący postępowanie, który zwraca się do organu współdziałającego z wnioskiem o zajęcie stanowiska) oraz organ współdziałający (czyli organ, który zgodnie ze swoją właściwością rzeczową jest zobligowany do wyrażenia stanowiska w sprawie). Cechą charakterystyczną trybu współdziałania jest to, że jego przedmiotem jest jedna i ta sama sprawa administracyjna, z którą ze względu na jej prawną i faktyczną złożoność oraz specjalistyczny charakter nie może „poradzić” sobie jeden organ. Ta cecha odróżnia tryb współdziałania od rozpoznania zagadnienia wstępnego[22].

W art. 18 ust. 3a ustawy antyalkoholowej nie wskazano wprawdzie, iż opinia na podstawie której ma być wydane zezwolenie, powinna być ostateczna, jednak nie ulega wątpliwości, iż jedynie opinia posiadają walor ostateczności może być podstawą zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W najnowszym orzecznictwie zostało to potwierdzone: „organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powinien wstrzymać się z załatwieniem tej sprawy aż do momentu, gdy zostanie wydana opinia ostateczna (zgodnie z zasadą trwałości orzeczeń). Jeżeli bowiem przepis prawa uzależnia wydanie decyzji administracyjnej od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a. Z formalnego, czysto procesowego punktu widzenia, wniesienie zażalenia na takie postanowienie nie wstrzymuje jego wykonania (zgodnie z treścią art. 143 k.p.a.). Należy jednakże podkreślić, że „wykonanie” takiego aktu nie polega, jak w innych wypadkach, na realizacji uprawnień lub obowiązków z niego wynikających (w odniesieniu do postanowień procesowych są to procesowe uprawnienia lub obowiązki), ale na wydaniu decyzji w sposób zdeterminowany tym aktem (w razie wiążącego stanowiska organu współdziałającego) albo na wykorzystaniu tego aktu jako elementu materiału dowodowego w sprawie głównej (w razie niewiążącego stanowiska organu współdziałającego)”[23]. Argumentem przemawiającym za taką trwałością są względy zapewniania stabilności stosunkom prawnym, kreowanym na mocy orzeczeń organów administracji, pewność dla adresatów tych orzeczeń. Pewność prawa i bezpieczeństwo prawne to istotne elementy zasady państwa prawa: „w praworządnym państwie obywatel powinien być w stanie przewidzieć prawne rezultaty działań i zachowań, a także móc się do nich rozsądnie przygotować. Powinien zatem również dysponować pewnością, iż jego działania podejmo­wane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny”^[24].

IX.

Jednym z warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest posiadani tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. Warunek ten weryfikowany jest już na etapie postępowania wyjaśniającego, na podstawie załącznika do wniosku przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy antyalkoholowej). Przypomnieć należy, że posiadanie takiego tytułu oznacza dysponowanie prawem własności lub korzystanie z takiego magazynu na podstawie umowy cywilnoprawnej, np. umowy najmu, dzierżawy. Kwestie te od dawna budziły w orzecznictwie sądowym wątpliwości. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2021 r., II GSK 1016/20, pozornie odmienne orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczyło statusu strony w postępowaniu w sprawie (wydania albo cofnięcia) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w zasadniczo innych stanach faktycznych, np. gdy z wnioskiem o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wystąpił właściciel (lub współwłaściciel) nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, w obrębie której prowadzona była sprzedaż alkoholu albo sprawa dotyczyła zezwolenia na sprzedaż alkoholu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (tzw. małej lub dużej wspólnoty mieszkaniowej) bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli[25] albo orzeczenia odnosiły się do spraw, w których wnioskodawca o wydanie zezwolenia był również współwłaścicielem nieruchomości (sklepu) w budynku wielorodzinnym, a zgodę na sprzedaż alkoholu wydał jego zarządca[26]. A zatem w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie można wykluczać istnienia interesu prawnego właściciela nieruchomości, na której działalność jest lub ma być prowadzona[27]. Sądy przyjęły więc, iż źródłem interesu prawnego może tu być także prawo cywilne. Jest to zresztą zgodne ze stanowiskiem nauki w tej sprawie[28].

X.

W art. 18 ust. 10 ustawy antyalkoholowej wskazano okoliczności, które uzasadniają cofnięcie przedmiotowego zezwolenia; skutkiem cofnięcia zezwolenia jest pozbawienie uprawnienia (zezwolenia) z uwagi na naruszenie warunków realizacji zezwolenia określonych w zezwoleniu, naruszenie prawa przez przedsiębiorcę uprawnionego na podstawie zezwolenia, orzeczenie zakazu prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Przesłanki cofnięcia zezwolenia charakteryzują się tym, że dotyczą prowadzonej działalności bądź jej skutków[29].

Jeżeli przedsiębiorca posiada wszystkie trzy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (z art. 18 ust. 3 ustawy antyalkoholowej), a nie przestrzegał warunków sprzedaży/zasad sprzedaży w odniesieniu tylko do jednego z nich, to cofnięcie w takim przypadku dotyczy wszystkich zezwoleń. Kwestia na budziła wątpliwości kilkanaście lat temu. Ostatecznie jednak przyjęto, iż „przedsiębiorca, który dopuścił się w konkretnej sytuacji naruszenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych nie daje rękojmi przestrzegania tych warunków przy sprzedaży wszystkich rodzajów napojów alkoholowych”[30]. Zasada ta nie budzi również aktualnie wątpliwości: „Przedsiębiorca, który sprzedał piwo osobie nieletniej, chociażby jednokrotnie, nie daje rękojmi, że nie będzie tak postępował w przyszłości, a tym samym nie daje rękojmi należytej realizacji zadań wynikających z powołanej ustawy. Dlatego też w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad obrotem napojami alkoholowymi, można wyciągnąć dalej idące konsekwencje, sprowadzające się w efekcie do cofnięcia nie tylko zezwolenia, z którym związane jest naruszenie, ale także pozostałych zezwoleń udzielonych podmiotowi i dotyczących danego punktu handlowego”[31].

Wszystkie wskazane w art. 18 ust. 10 ustawy antyalkoholowej okoliczności uzasadniają obligatoryjne cofnięcie zezwolenia na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych. Wystarczające jest, co do zasady, jednorazowe naruszenie; tylko w przypadku określonym w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy antyalkoholowej (powtarzające się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy zakłócanie porządku publicznego w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy) jednorazowe zdarzenie nie jest wystarczającą podstawą do cofnięcia zezwolenia[32]. Także w najnowszym orzecznictwie podkreśla się, iż: „ustawodawca nie różnicuje skutków nieprzestrzegania warunków sprzedaży napojów alkoholowych od stopnia szkodliwości społecznej konkretnego naruszenia ani też od ilości dokonanych naruszeń. Zatem każda, nawet jednorazowa, sprzedaż napoju alkoholowego osobie nieletniej, w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej, stanowi nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych i jest podstawą do cofnięcia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi przez uprawniony organ”[33].

W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż w przypadku wydania decyzji o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż alkoholu na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy antyalkoholowej, zebrany w sprawie materiał dowodowy winien w sposób jednoznaczny i prawidłowy wskazywać, że co najmniej w dwóch przypadkach, w okresie 6 miesięcy, doszło do zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych w danym obiekcie gastronomicznym lub jego najbliższej okolicy[34]. Stanowisko takie wyrażane jest i w najnowszym orzecznictwie[35].

Przepisy art. 18 ust. 10 ustawy antyalkoholowej mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że stwierdzenie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w pkt 1-7 tego przepisu, skutkuje cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ nie działa w tym przypadku w ramach uznania administracyjnego, lecz jest związany treścią ww. przepisu. W przypadku decyzji związanej, treść rozstrzygnięcia jest determinowana, przesądzona „z góry” przez ustawodawcę już w treści normy prawnej powszechnie obowiązującej przez względnie wyraźne i precyzyjne określenie przesłanek, które muszą bezwzględnie wystąpić, aby treść decyzji była pozytywna względem oczekiwań wnioskodawcy. W tym przypadku rola organu administracyjnego sprowadza się do wszechstronnego, skrupulatnego i szczegółowego zbadania stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, pod kątem określenia wystąpienia w sprawie wskazanych w hipotezie normy prawnej przez ustawodawcę przesłanek i – w przypadku ich wystąpienia – wydania stosownej decyzji[36]. Także w najnowszym orzecznictwie sądowym potwierdzono taki charakter przesłanek cofnięcia przedmiotowego zezwolenia: „sposób sformułowania przepisu art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy nie pozostawia organom orzekającym swobody uznania co do konieczności cofnięcia zezwolenia w przypadku wystąpienia przesłanek w nim określonych. W ocenie Sądu, skoro materiał dowodowy pozwalał organom na uznanie, że wystąpiły wszystkie przesłanki obligujące do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie prowadzonym przez skarżącego, to zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia przepisu art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy”[37]. W tym samym orzeczeniu potwierdzono funkcjonujący od dawna[38] pogląd, iż: „na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszania zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie”[39].

Widoczna jest więc pewna surowość, wynikająca z zasady dura lex sed lex (istniejąca od wielu lat w orzecznictwie sądowym). Obecnie zasada ta „uchodzi za symbol ścisłego legalizmu (…) na poziomie stosowania/wykładni prawa (surowe prawo, ale należy je stosować/interpretować ściśle), jak i przestrzegania prawa (surowe prawo, ale można go łamać)”[40]. A zatem dla przedsiębiorców naruszających zasady sprzedaży napojów alkoholowych „nie ma litości” – przedsiębiorca to podmiot profesjonalny, który powinien mieć świadomość, że funkcjonowanie w tak wrażliwym obszarze życia społecznego łączyć się musi z poważnymi konsekwencjami. Zasada ta nie jest łagodzona także przez aktualnie orzekające sądy: „już sam stwierdzony fakt sprzedaży napojów alkoholowych osobie niepełnoletniej jest wystarczającą podstawą do skonkretyzowania się ciążącego na organie administracji obowiązku cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w placówce, w której owa sprzedaż miała miejsce. Wina skarżącej oraz zatrudnionych przez nią sprzedawców (pracowników) nie stanowi warunku wydania decyzji cofającej zezwolenie. Bez znaczenia jest więc okoliczność, czy zatrudniona przez skarżącą sprzedawczyni miała świadomość, że sprzedaje piwo osobie małoletniej. Fakt, że osoba, która nabyła alkohol miała wyglądać na pełnoletnią, na co powoływała się skarżąca (…), nie jest usprawiedliwieniem dla złamania zakazu wynikającego z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy. W myśl art. 15 ust. 2 ustawy w przypadku wątpliwości co do pełnoletniości nabywcy, sprzedający lub podający napoje alkoholowe uprawniony jest do żądania okazania dokumentu stwierdzającego wiek nabywcy. Z treści przyznanego sprzedawcy w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy uprawnienia do wylegitymowania nabywcy alkoholu (napoju alkoholowego) wynika, że tylko od niego zależy, czy z tego uprawnienia skorzysta. Sposób, w jaki uprawnienie to zostało ukształtowane oznacza, że sprzedawca może z niego skorzystać bez względu na to, jak postrzega wiek osoby kupującej”[41].

XI.

Powyżej wskazane orzeczenia mają jedynie przykładowy charakter[42]. Co do zasady widać w nich kontynuację dotychczasowych linii orzeczniczych. Niektóre kwestie zostały doprecyzowane i uściślone. Jak się wydaje, niezmienny pozostaje trend orzeczniczy, który niezwykle surowo traktuje odstępstwa od zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Zapewne w przyszłości trend ten zostanie utrzymany. Podkreślenia wymaga, iż orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie ustawy antyalkoholowej dotyczy także kwestii innych niż zezwolenie na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych, jednak związanych z tym zezwoleniem. Chodzi m.in. o akty prawa miejscowego regulujące zasady sprzedaży alkoholu na obszarze gminy (art. 12 ustawy antyalkoholowej). Także i ono przybrało dosyć rygorystyczny kierunek, jednak analiza aktualnego orzecznictwa w tym zakresie może być przedmiotem odrębnego opracowania.

Autor opracowania:
Grzegorz Krawiec – ukończył studia prawnicze na WPiA UŚl w Katowicach, doktor habilitowany nauk prawnych, profesor uczelni. Stopień doktora habilitowanego nadany mu został uchwałą Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach z dnia 26 września 2018 r. na podstawie pracy „Koncepcje płci a prawo administracyjne”, Warszawa 2015. Profesor Uniwersytetu Pedagogicznego im. KEN w Krakowie. Wieloletni praktyk administracyjny (m.in. jako członek pozaetatowy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie). Obecnie główny specjalista w Biurze Pełnomocnika Terenowego Rzecznika Praw Obywatelskich w Katowicach. Specjalista z zakresu prawa administracyjnego i postępowania administracyjnego. Autor i współautor wielu publikacji, dot. europejskiego prawa administracyjnego, wznowienia postępowania administracyjnego i innych, w tym także współautor Systemu Prawa Administracyjnego Procesowego. Prowadził wykłady z zakresu prawa administracyjnego na uniwersytetach zagranicznych (Czechy, Słowacja, Litwa).