Jakie uchwały podejmowane są na sesji absolutoryjnej?

Sesja absolutoryjna to jedna z najważniejszych sesji w rocznym kalendarzu prac organów stanowiąco-kontrolnych jednostek samorządu terytorialnego. To właśnie podczas niej radni oceniają działalność organów wykonawczych tych jednostek w poprzednim roku.

W trakcie sesji podejmowane są trzy kluczowe uchwały:

1. o udzieleniu (lub nieudzieleniu) wotum zaufania – na podstawie raportu o stanie gminy,
2. o zatwierdzeniu rocznego sprawozdania finansowego – wynikającego z ustawy o finansach publicznych,
3. o udzieleniu (lub nieudzieleniu) absolutorium – po analizie wykonania budżetu i opinii regionalnej izby obrachunkowej.

Każda z tych uchwał ma duże znaczenie zarówno merytoryczne, jak i polityczne, a ich przyjęcie lub odrzucenie może wpływać na dalsze funkcjonowanie organu wykonawczego gminy.

Uchwała w sprawie wotum zaufania

Przy udzielaniu wotum zaufania organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta) rada gminy ocenia całokształt jego działalności w poprzednim roku, na podstawie raportu o stanie gminy. Ten raport powinien zawierać podsumowanie działań organu wykonawczego, w szczególności w zakresie realizacji polityk, programów, strategii, uchwał rady gminy oraz budżetu obywatelskiego.

Jednak ustawodawca nie wskazuje szczegółowych kryteriów oceny, co sprawia, że procedura ta ma w dużej mierze charakter uznaniowy i może być nacechowana elementami politycznymi. W praktyce rada może oceniać takie aspekty jak: celowość, skuteczność, efektywność, gospodarność działań, a także ich zgodność z wolą wspólnoty samorządowej. W debacie mogą brać udział również mieszkańcy, co czyni ten mechanizm formą demokracji partycypacyjnej.

W przeciwieństwie do absolutorium, które odnosi się wyłącznie do wykonania budżetu, wotum zaufania pozwala na szerszą, często bardziej subiektywną ocenę działalności organu wykonawczego. Nieudzielenie wotum zaufania przez dwa kolejne lata może skutkować inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta przed upływem kadencji.

Czym się kierować udzielając wotum zaufania?

Uchwała w sprawie udzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta) podejmowana jest na podstawie oceny raportu o stanie jednostki, który organ wykonawczy ma obowiązek przedstawić corocznie radzie.

Raport o stanie gminy musi zostać przedstawiony do 31 maja każdego roku i stanowi podsumowanie działalności organu wykonawczego za poprzedni rok kalendarzowy. Rada gminy przeprowadza debatę nad raportem – mogą w niej uczestniczyć także mieszkańcy, po spełnieniu określonych warunków formalnych. Po zakończeniu debaty rada podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia (lub nieudzielenia) wotum zaufania. Uchwała ta podejmowana jest bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady (czyli ponad połową pełnego składu rady, a nie tylko obecnych na sesji), zgodnie z ogólnymi zasadami głosowania. Brak podjęcia uchwały w terminie jest równoznaczny z nieudzieleniem wotum zaufania. Ponadto nieudzielenie wotum zaufania dwukrotnie z rzędu daje radzie prawo do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta[1].

Uchwał w sprawie wotum zaufania podejmowana jest na zasadzie oceny polityczno-merytorycznej, bazującej na przedstawionym raporcie, przy czym nie obowiązują wprost obiektywne kryteria (jak przy absolutorium), co czyni ją bardziej elastycznym, ale i potencjalnie politycznym narzędziem kontroli rady nad organem wykonawczym.

Uchwała w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego

Zupełnie inny charakter ma uchwała w sprawie przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowi jeden z etapów tzw. procedury absolutoryjnej i jest ściśle powiązana z obowiązkiem określonym w art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (np. rada gminy) jest zobowiązany do podjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia rocznego sprawozdania finansowego. Rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu i sprawozdania finansowego odbywa się łącznie – po zapoznaniu się z opinią regionalnej izby obrachunkowej, informacją o stanie mienia jednostki oraz stanowiskiem komisji rewizyjnej. W praktyce rada podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu sprawozdania finansowego, a dopiero później uchwałę o udzieleniu (lub nie) absolutorium. Sprawozdanie finansowe zawiera m.in. bilans, rachunek zysków i strat oraz zestawienie zmian w funduszu, i jako dokument o charakterze stricte księgowym wymaga zatwierdzenia niezależnie od oceny politycznej działań organu wykonawczego. Tym samym rozpatrywanie i zatwierdzanie sprawozdania finansowego ma charakter obowiązkowy, merytoryczny i techniczny, a przyjęcie uchwały w tej sprawie jest warunkiem niezbędnym do dalszych działań rady, w tym podjęcia uchwały absolutoryjnej.

Uchwała w sprawie udzielenia absolutorium

Uchwała w sprawie udzielenia absolutorium to kluczowy instrument kontroli rady gminy (lub innego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego) nad działalnością organu wykonawczego. Absolutorium oznacza formalne potwierdzenie, że budżet został wykonany zgodnie z uchwałą budżetową oraz obowiązującymi przepisami, a także że działania organu wykonawczego były celowe, rzetelne i gospodarne. Uchwała ta jest podejmowana w trybie określonym w art. 271 ustawy o finansach publicznych – po rozpatrzeniu: sprawozdania z wykonania budżetu, sprawozdania finansowego, informacji o stanie mienia jednostki oraz opinii regionalnej izby obrachunkowej. Ważną rolę odgrywa tu również komisja rewizyjna, która przedstawia własną opinię oraz wniosek w sprawie absolutorium. Rada podejmuje uchwałę bezwzględną większością głosów ustawowego składu – co oznacza, że musi za nią zagłosować więcej niż połowa wszystkich radnych. Udzielenie absolutorium jest nie tylko oceną finansową, ale także wyrazem zaufania do sposobu, w jaki organ wykonawczy realizował budżet – z kolei jego nieudzielenie może mieć daleko idące konsekwencje polityczne, w tym być podstawą do inicjatywy referendalnej w sprawie odwołania organu przed końcem kadencji.

Rola RIO w procedurze absolutoryjnej

Regionalna Izba Obrachunkowa odgrywa istotną, choć doradczą i opiniującą rolę w procedurze podejmowania uchwały w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Jej zadania wynikają z przepisów ustawy o finansach publicznych, w szczególności z artykułów 270 ust. 2 i 271 ust. 2. Po pierwsze, RIO wydaje opinię o przedłożonym przez zarząd sprawozdaniu z wykonania budżetu, oceniając jego zgodność z uchwałą budżetową, przepisami prawa oraz zasadami gospodarności. Jest to opinia obligatoryjna – bez niej rada nie może przejść do głosowania nad absolutorium. Po drugie, izba opiniuje także wniosek komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium, oceniając, czy został on przygotowany w sposób rzetelny i czy istnieją podstawy do jego uwzględnienia. Obie te opinie mają charakter niewiążący, jednak są formalnie niezbędne i stanowią ważny element procedury absolutoryjnej. Chociaż rada gminy nie jest związana treścią opinii RIO, ich nieuwzględnienie – zwłaszcza w przypadku opinii negatywnej – powinno być starannie uzasadnione, ponieważ może być przedmiotem kontroli ze strony organu nadzoru. Opinie regionalnych izb obrachunkowych fachowy i obiektywny punkt widzenia do procedury, która często ma charakter polityczny. Zatem powinny być istotnym punktem odniesienia dla radnych przy podejmowaniu decyzji w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium.

Jakub Dorosz-Kruczyński