Subsydiarność i decentralizacja – fundamenty samorządu terytorialnego

27 maja obchodzimy Dzień Samorządu Terytorialnego. W 35. rocznicę pierwszych wolnych wyborów do rad gmin warto przypomnieć na jakich fundamentach wspiera się współczesny samorząd terytorialny – na zasadzie subsydiarności i zasadzie decentralizacji.

Zasada subsydiarności – znana także jako zasada pomocniczości – jest jednym z najbardziej wpływowych pojęć w teorii organizacji społeczeństwa i państwa. Jej znaczenie wykracza daleko poza administrację publiczną: odnosi się do filozofii życia społecznego, do wizji państwa, wspólnot i jednostki. Zasada ta, choć obecna we współczesnym prawie konstytucyjnym i traktatowym, ma silne zakorzenienie w myśli filozoficznej, religijnej i społecznej.

Początki w katolickiej nauce społecznej

Podstawową doktrynalną podstawą zasady subsydiarności jest katolicka nauka społeczna. Choć intuicyjne rozumienie pomocniczości można odnaleźć już w filozofii Arystotelesa i w refleksjach klasycznych myślicieli chrześcijańskich, takich jak Tomasz z Akwinu, to dopiero encyklika „Rerum Novarum” Leona XIII z 1891 roku zapoczątkowała systematyczne ujęcie tej zasady w doktrynie Kościoła. Papież ostrzegał w niej przed nieograniczonym interwencjonizmem państwa i podkreślał znaczenie wolności jednostki i mniejszych wspólnot.

Prawdziwy kształt normatywny zasada subsydiarności zyskała jednak dopiero w encyklice Piusa XI „Quadragesimo anno” z 1931 roku. W dokumencie tym zawarte jest jedno z najczęściej cytowanych sformułowań doktrynalnych tej zasady:„Nie wolno odbierać poszczególnym ludziom i powierzać społeczności tego, co mogą oni wykonać z własnej inicjatywy i własnymi siłami, tak byłoby krzywdą (...), gdyby większe i nadrzędne społeczności przejmowały te zadania, które mogą skutecznie wykonać mniejsze zrzeszenia niższego rzędu.”

Zasada pomocniczości została tam wyrażona jako fundamentalna zasada filozofii społecznej, mająca zabezpieczać porządek społeczny i respektować godność osoby ludzkiej. Z perspektywy doktrynalnej zasada pomocniczości opiera się na chrześcijańskiej wizji człowieka jako istoty rozumnej, wolnej i zdolnej do działania na rzecz dobra wspólnego. Każda jednostka i każda wspólnota posiada naturalną zdolność do organizowania swojego życia, dlatego interwencja „z góry” powinna być ostatecznością. Zgodnie z tym ujęciem, władza publiczna ma charakter służebny – jej rolą jest wspierać, a nie zastępować społeczności niższego rzędu. Zasada ta nakazuje również, by każda interwencja była proporcjonalna – tylko w takim zakresie, w jakim społeczność nie jest w stanie sama sprostać zadaniu, państwo może (i powinno) wkroczyć.

W tym sensie subsydiarność jest powiązana z innymi fundamentalnymi zasadami katolickiej nauki społecznej: osobą, dobrem wspólnym, solidarnością oraz sprawiedliwością społeczną. Pomocniczość nie oznacza samowystarczalności – oznacza raczej równowagę między autonomią a wsparciem. Jan Paweł II i rozwinięcie zasady w duchu demokracji obywatelskiej.

Zasada subsydiarności została w pełni rozwinięta i zaktualizowana do warunków współczesnych przez papieża Jana Pawła II, szczególnie w encyklice „Centesimus Annus” (1991). Papież nie tylko powtórzył zasadnicze stwierdzenia Piusa XI, ale podkreślił nowy wymiar: relację między państwem a społeczeństwem obywatelskim[1].

Uniwersalizacja zasady – od Kościoła do Unii Europejskiej

Chociaż zasada subsydiarności wyrosła na gruncie myśli katolickiej, zyskała charakter uniwersalny i została przyjęta także w świeckim porządku prawnym. Najważniejszym przykładem jest prawo Unii Europejskiej. Zasada ta została wpisana do Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), a jej istotę oddaje art. 5 ust. 3 TUE:

W dziedzinach, które nie należą do wyłącznej kompetencji Unii, podejmuje ona działania tylko wtedy, gdy cele planowanego działania nie mogą zostać wystarczająco osiągnięte przez państwa członkowskie (...).

W tym kontekście zasada subsydiarności pełni funkcję gwarancji suwerenności państw członkowskich, a także skuteczności i racjonalności unijnych polityk. Umożliwia ona podejmowanie decyzji jak najbliżej obywatela, zgodnie z zasadą efektywności i proporcjonalności.

Pomocniczość jako model porządku społecznego

Współcześni teoretycy, jak Jochen Ostheimer, wskazują, że zasada pomocniczości ma wymiar bardziej uniwersalny: nie tylko państwowy, ale społeczny i cywilizacyjny[2]. Wraz z zasadami osobowości, solidarności i zrównoważonego rozwoju tworzy całościową wizję społeczeństwa, w którym człowiek i mniejsze wspólnoty nie są zdominowane przez wielkie instytucje, lecz pozostają ich równoprawnymi partnerami.

Zasada subsydiarności to nie tylko techniczne narzędzie organizacji administracji. To wizja społeczeństwa opartego na wolności, odpowiedzialności i solidarności. Jej doktrynalne podstawy sięgają filozofii, religii i teorii państwa. Dzięki niej samorządność przestaje być tylko instytucją – staje się wyrazem głębszego ładu społecznego, w którym władza „wyrasta z dołu do góry”, a nie jest jedynie rozkazem płynącym z centrum.
Decentralizacja to sposób organizacji władzy publicznej, w którym kompetencje są przekazywane z centrum do struktur terenowych, działających na poziomie lokalnym i regionalnym. W przeciwieństwie do centralizacji, w której wszystkie decyzje podejmowane są przez centralne organy państwa, decentralizacja oznacza przekazanie części władzy innym, niezależnym podmiotom – najczęściej samorządom terytorialnym.

Jak podkreśla Elżbieta Ura, decentralizacja oznacza taki układ relacji między władzami różnych szczebli, w którym organy niższe nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższym[3]. Decentralizacja zakłada więc brak zależności służbowej i poleceniowej – gmina nie podlega staroście, a powiat marszałkowi województwa. Każdy szczebel samorządu działa w granicach przypisanych mu zadań i kompetencji i na własną odpowiedzialność.

Samodzielność i niezależność – kluczowe cechy zdecentralizowanej władzy

Z decentralizacją nierozerwalnie związana jest zasada samodzielności – jednostki samorządu terytorialnego mają prawo same decydować o realizacji powierzonych im zadań publicznych, o ile działają zgodnie z prawem. Organy wyższe nie mogą im wydawać poleceń, ingerować w decyzje ani zastępować ich działań, chyba że prawo przewiduje wyjątkowe środki nadzoru – i to wyłącznie w zakresie legalności, a nie celowości.

Jak zauważa Aleksandra Wiktorowska, ingerencja organów wyższego szczebla w działanie jednostek niższych może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych sytuacjach, wyraźnie określonych przez przepisy prawa[4]. Taki model ma na celu ochronę samodzielności jednostek lokalnych, które najlepiej znają potrzeby swoich mieszkańców.

Decentralizacja jako system ustrojowy

W ujęciu Mirosława Steca decentralizacja nie ogranicza się wyłącznie do relacji między organami centralnymi a samorządami[5]. Obejmuje ona cały system organizacji administracji publicznej – od rządu centralnego, przez województwa i powiaty, po gminy i jednostki pomocnicze. Autor ten podkreśla, że decentralizacja wyraża się w takim ustawowym rozłożeniu zadań publicznych, które wyklucza hierarchiczne podporządkowanie nie tylko w zakresie organizacyjnym, ale także kompetencyjnym i rzeczowym.

Konsekwencją tego jest przekazanie zadań nie „terytorialnej administracji rządowej”, lecz odrębnym osobom prawnym, jakimi są jednostki samorządu terytorialnego. To one stają się gospodarzem lokalnej polityki, wykonawcą usług publicznych i reprezentantem mieszkańców wobec państwa.

Powiązanie z zasadą pomocniczości

Zasada decentralizacji ściśle wiąże się z innym kluczowym filarem nowoczesnego państwa – zasadą subsydiarności (pomocniczości). O ile subsydiarność wskazuje, komu należy powierzyć realizację konkretnego zadania (najniższemu możliwemu szczeblowi), to decentralizacja tworzy ramy instytucjonalne i prawne, w których możliwe jest skuteczne wykonanie tych zadań.

Hubert Izdebski i Michał Kulesza umiejscawiają decentralizację w szerszym modelu organizacyjnym, który nazywają „nie-centralizacją”[6]. Obejmuje on różne formy przekazywania władzy: federalizm (podział suwerenności), autonomię (podział władzy ustawodawczej) i decentralizację (podział władzy wykonawczej). Decentralizacja to zatem model państwa, w którym centrum oddaje część zadań samorządowi, zachowując jednak spójność terytorialną i ustrojową.

Znaczenie decentralizacji dla obywatela

Z perspektywy obywatela decentralizacja to nie abstrakcyjna koncepcja ustrojowa, lecz konkretne korzyści w codziennym życiu. Dzięki niej decyzje dotyczące jakości dróg, dostępności szkół, transportu publicznego czy ochrony środowiska podejmowane są na miejscu – przez ludzi, którzy znają lokalne potrzeby.

Decentralizacja umożliwia aktywność społeczną, zwiększa przejrzystość i kontrolę obywatelską oraz skraca dystans między władzą a mieszkańcem. To właśnie w zdecentralizowanym państwie demokracja ma szansę zaistnieć w pełni – jako realny wpływ obywateli na sprawy, które ich dotyczą.

Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, z okazji Dnia Samorządu Terytorialnego, zaprasza wszystkich zainteresowanych do obejrzenia najnowszego filmu prof. Antoniego Dudka, z cyklu "Dudek o historii", który poświęcony jest historii polskiego samorządu terytorialnego. Film można obejrzeć tutaj.

Jakub Dorosz-Kruczyński