Samodzielność organizacyjna gminy nie oznacza pełnej swobody w kształtowaniu zakresu działania jej jednostek organizacyjnych. W wyroku z 6 maja 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że zarząd dróg publicznych może wykonywać wyłącznie zadania mieszczące się w ustawowo określonym zakresie działania zarządcy drogi publicznej. Oznacza to, że nawet względy praktyczne lub ekonomiczne nie uzasadniają powierzania mu zarządzania drogami wewnętrznymi.

Stan faktyczny i rozstrzygnięcie nadzorcze

Sprawa miała swój początek w uchwale Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z 30 kwietnia 2025 r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach. Uchwała została doręczona Wojewodzie Śląskiemu 6 maja 2025 r. W toku kontroli nadzorczej wojewoda zakwestionował część postanowień statutu i 5 czerwca 2025 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające częściową nieważność uchwały.

Przedmiotem sporu stało się powierzenie Miejskiemu Zarządowi Ulic i Mostów zadań dotyczących dróg wewnętrznych położonych w granicach administracyjnych miasta i stanowiących własność Miasta Tarnowskie Góry albo Skarbu Państwa. Statut przewidywał w tym zakresie m.in. wykonywanie zadań związanych z planowaniem, budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną i oznakowaniem dróg wewnętrznych, a także zarządzaniem tymi drogami oraz gospodarowaniem gruntami znajdującymi się w ich granicach.

Wojewoda Śląski uznał, że takie ukształtowanie zakresu działania miejskiej jednostki narusza przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o drogach publicznych. W jego ocenie zarząd drogi utworzony na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych może wykonywać jedynie zadania należące do zarządcy drogi publicznej, natomiast drogi wewnętrzne pozostają poza tym zakresem. W konsekwencji organ nadzoru zakwestionował możliwość rozszerzenia w statucie kompetencji Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów także na zarządzanie drogami wewnętrznymi.

Gmina Tarnowskie Góry nie podzieliła tej oceny i wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Tym samym zasadniczym problemem, który trafił przed sąd administracyjny, stało się pytanie, czy gmina może powierzyć jednostce organizacyjnej pełniącej funkcję zarządu dróg publicznych również zadania dotyczące należących do niej dróg wewnętrznych.

Postępowanie przed WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 września 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 724/25, oddalił skargę Gminy Tarnowskie Góry na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego. Tym samym podzielił ocenę organu nadzoru, zgodnie z którą rada miejska nie mogła w statucie Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów powierzyć tej jednostce zadań dotyczących zarządzania drogami wewnętrznymi.

Punktem wyjścia dla rozważań WSA było rozróżnienie dwóch pojęć występujących w ustawie o drogach publicznych: zarządcy drogi oraz zarządu drogi. Zarządcą drogi gminnej jest, zgodnie z ustawą, wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zarząd drogi stanowi natomiast jednostkę organizacyjną o charakterze pomocniczym, która może zostać utworzona przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w celu wykonywania zadań zarządcy drogi. Zdaniem Sądu art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma w tym zakresie charakter regulacji szczególnej i wyznacza granice dopuszczalnego zakresu działania takiej jednostki.

WSA przyjął w konsekwencji, że zarząd drogi może wykonywać tylko takie zadania, które są zadaniami zarządcy drogi i które zostały mu przekazane na podstawie ustawy albo stosownego upoważnienia. Zakres działania zarządu nie może więc być kształtowany wyłącznie przez odwołanie się do ogólnej kompetencji gminy do tworzenia jednostek organizacyjnych czy prowadzenia gospodarki komunalnej. Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią bowiem w tym zakresie lex specialis wobec regulacji ogólnych.

Zasadnicze znaczenie miało następnie rozróżnienie dróg publicznych i dróg wewnętrznych. WSA wskazał, że drogi wewnętrzne nie należą do żadnej z kategorii dróg publicznych. Obowiązki związane z ich budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną, oznakowaniem oraz zarządzaniem nimi obciążają zarządcę terenu, na którym droga jest zlokalizowana, a w przypadku jego braku – właściciela tego terenu. Skoro zatem zadania dotyczące dróg wewnętrznych nie należą do kompetencji zarządcy drogi publicznej, nie mogą zostać przekazane utworzonemu na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy zarządowi dróg.

Sąd zwrócił przy tym uwagę na szczególną sytuację burmistrza. Burmistrz Tarnowskich Gór był równocześnie zarządcą gminnych dróg publicznych oraz organem wykonawczym gminy odpowiedzialnym za gospodarowanie mieniem komunalnym. Z tego jednak, że ten sam organ wykonuje oba rodzaje zadań, nie wynika, że utworzony w celu wykonywania jego obowiązków jako zarządcy dróg publicznych zarząd dróg może automatycznie wykonywać również inne zadania burmistrza. Podstawy prawne obu zakresów działalności pozostają odmienne, a utożsamienie ich prowadziłoby – w ocenie WSA – do przekroczenia upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

WSA nie zaakceptował również argumentacji odwołującej się do samodzielności organizacyjnej gminy i jej prawa do wyboru sposobu wykonywania zadań własnych. Sąd podkreślił, że w prawie administracyjnym nie można przyjmować zasady, zgodnie z którą wszystko, czego ustawodawca wyraźnie nie zakazał, jest dozwolone. Działanie podmiotów administracji publicznej musi znajdować oparcie w konkretnej normie kompetencyjnej. Sam statut jednostki organizacyjnej nie może więc stanowić samodzielnej podstawy do przyznania jej zadań, których ustawa nie wiąże z funkcją, dla której jednostka ta została utworzona.

W tym kontekście Sąd powiązał analizowany problem bezpośrednio z konstytucyjną zasadą legalizmu. Samodzielność gminy, także w sferze organizacyjnej, nie oznacza możliwości działania bez podstawy prawnej. Organ stanowiący, powierzając zarządowi dróg zadania nienależące do właściwości zarządcy drogi publicznej, przekracza ustawowe upoważnienie. W ocenie WSA uchybienie to miało charakter istotny, ponieważ prowadziło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP, a pośrednio także zasad dotyczących hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa.

Z tych względów WSA uznał rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego za zgodne z prawem i oddalił skargę gminy. Sednem stanowiska Sądu I instancji było więc przyjęcie, że swoboda organizacyjna samorządu terytorialnego podlega ustawowym ograniczeniom, a podobieństwo czynności wykonywanych w odniesieniu do dróg publicznych i wewnętrznych nie pozwala na zatarcie różnic pomiędzy odmiennymi reżimami prawnymi zarządzania tymi kategoriami dróg.

Skarga kasacyjna i wyrok NSA

Gmina Tarnowskie Góry wniosła od wyroku WSA skargę kasacyjną, w której zakwestionowała przede wszystkim przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię przepisów ustawy o drogach publicznych. Zdaniem gminy z art. 19 ust. 2 pkt 4 oraz art. 21 ust. 1 tej ustawy nie wynikał zakaz powierzania gminnej jednostce organizacyjnej, pełniącej funkcję zarządu dróg, także innych zadań własnych gminy. Skarżąca argumentowała więc, że skoro zarządzanie drogami wewnętrznymi należy do zadań gminy, to może ono zostać powierzone tej samej jednostce organizacyjnej, która wykonuje zadania związane z drogami publicznymi.

Druga grupa zarzutów dotyczyła naruszenia samodzielności organizacyjnej gminy. W skardze kasacyjnej powołano się m.in. na art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz Europejską Kartę Samorządu Lokalnego. W ocenie gminy przepisy te przemawiały za możliwością samodzielnego określania sposobu wykonywania zadań własnych i kształtowania zakresu działania gminnych jednostek organizacyjnych, o ile przepis szczególny nie wprowadza wyraźnego zakazu. Gmina podnosiła przy tym, że art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pozwala utworzyć zarząd dróg, ale nie wyłącza możliwości powierzenia mu również innych zadań.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 maja 2026 r., sygn. akt III OSK 44/26, oddalił skargę kasacyjną. NSA podzielił zasadnicze stanowisko WSA i uznał, że utworzony przez gminę zarząd dróg jest jednostką organizacyjną o szczególnym, celowym charakterze. Jego zadaniem jest wykonywanie – w całości albo w części – tych obowiązków, które ustawa przypisuje zarządcy dróg publicznych. Zakres ten może zostać doprecyzowany w statucie jednostki, jednak statut nie może rozszerzać ustawowego zakresu jej działania na inne zadania publiczne.

NSA zwrócił uwagę, że w przypadku dróg gminnych ustawowym zarządcą jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Organ wykonawczy może wykonywać te zadania przy pomocy urzędu albo – jeżeli rada gminy zdecyduje się na utworzenie odpowiedniej jednostki – przy pomocy zarządu dróg. Możliwość powołania takiej jednostki wynika jednak bezpośrednio z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i jest funkcjonalnie związana wyłącznie z wykonywaniem zadań zarządcy dróg publicznych.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miało ponownie odróżnienie dróg publicznych od dróg wewnętrznych. NSA jednoznacznie stwierdził, że zarządzanie drogami wewnętrznymi nie należy do zadań zarządcy dróg publicznych. Drogi te pozostają odrębną kategorią, a obowiązki związane z ich budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną, oznakowaniem oraz zarządzaniem nimi ustawodawca przypisał zarządcy terenu, a w przypadku jego braku – właścicielowi terenu. Fakt, że właścicielem drogi wewnętrznej jest gmina, nie zmienia jej statusu prawnego ani nie powoduje, że zadania związane z tą drogą stają się zadaniami zarządcy dróg publicznych.

W konsekwencji NSA przyjął, że burmistrz może zarządzać drogą wewnętrzną stanowiącą własność gminy, lecz działa wówczas nie jako zarządca drogi publicznej, ale jako organ wykonawczy gminy wykonujący obowiązki związane z gospodarowaniem mieniem. Zadania te mogą również zostać powierzone odrębnie utworzonej jednostce organizacyjnej. Nie może nią być jednak zarząd dróg publicznych, ponieważ ustawowo określony cel jego utworzenia jest węższy.

NSA nie podzielił także argumentacji odwołującej się do względów organizacyjnych i ekonomicznych. W uzasadnieniu wyraźnie wskazano, że oszczędności wynikające z wykonywania różnych zadań przez jedną jednostkę zamiast tworzenia dwóch odrębnych struktur nie mogą uzasadniać przyjęcia wykładni sprzecznej z ustawą. Racjonalność organizacyjna nie może więc zastępować podstawy kompetencyjnej.

Istotnym elementem uzasadnienia było również odniesienie się do znaczenia statutu jednostki budżetowej. Gmina wskazywała, że zgodnie z ustawą o finansach publicznych statut określa przedmiot działalności jednostki, co – jej zdaniem – pozwalało szerzej określić zadania Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów. NSA uznał jednak, że regulacja ta ma charakter ogólny. Zakres działalności jednostki może być ograniczany przepisami ustaw szczególnych, a w przypadku zarządu dróg taką regulację stanowi właśnie art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Statut nie może zatem przyznawać zarządowi dróg zadań, których zgodnie z ustawą nie wykonuje zarządca drogi publicznej.

Podobnie NSA ocenił argumentację dotyczącą swobody prowadzenia gospodarki komunalnej. Wskazał, że art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej ma charakter normy ogólnej, natomiast art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi wobec niej lex specialis. Ustawodawca może bowiem nie tylko określić zadanie publiczne, lecz także wskazać formę organizacyjną właściwą dla jego wykonywania. W takim przypadku ogólna kompetencja gminy do tworzenia jednostek organizacyjnych nie pozwala na pomijanie ograniczeń wynikających z regulacji szczególnej.

NSA odniósł się również do konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego. Podkreślił, że samodzielność organizacyjna gminy nie ma charakteru absolutnego. Gmina może tworzyć jednostki organizacyjne w celu wykonywania przypisanych jej zadań publicznych, ale ustawodawca może określić dopuszczalne formy realizacji konkretnych zadań oraz granice działania tworzonych w tym celu struktur. W ocenie NSA takie ustawowe ograniczenie nie stanowi naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

W rezultacie NSA potwierdził, że rada gminy nie może w statucie przyznać zarządowi dróg gminnych większego zakresu zadań niż ten, który ustawa przewiduje dla samego zarządcy drogi publicznej. Pojęcia „zarządca terenu” oraz „zarządca drogi publicznej” mają na gruncie ustawy o drogach publicznych odmienne znaczenie i nie mogą być traktowane jako synonimy tylko dlatego, że w konkretnym przypadku oba zakresy obowiązków pozostają związane z działalnością tej samej gminy.

Ostatecznie NSA uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie wykazały naruszenia prawa przez WSA, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została więc oddalona.

Podstawa opracowania: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2026 r., III OSK 44/26.