Prawo do informacji publicznej pozostaje jednym z podstawowych instrumentów społecznej kontroli działalności administracji publicznej, jednak jego realizacja może pozostawać w kolizji z koniecznością ochrony prywatności jednostki. W wyroku z 9 lipca 2026 r. (III OSK 454/26) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że decyzja administracyjna stanowi informację publiczną, wskazując zarazem, że anonimizacja jej treści jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy nie prowadzi do pozbawienia dokumentu waloru informacyjnego wynikającego z treści wniosku.

Stan faktyczny sprawy

Sprawa miała swój początek we wniosku z 25 czerwca 2025 r., skierowanym do burmistrza gminy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca domagał się udostępnienia kompletnej decyzji burmistrza z 11 grudnia 2024 r., wraz ze wszystkimi elementami wymaganymi przez art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności sentencją, uzasadnieniem faktycznym i prawnym, wskazaniem dowodów oraz pouczeniem o środkach zaskarżenia.

Burmistrz odpowiedział na wniosek pismem z 22 lipca 2025 r. Nie udostępnił jednak żądanej decyzji w postaci wskazanej przez wnioskodawcę. Przyjął natomiast, że decyzja administracyjna nie może być traktowana jako dokument urzędowy podlegający udostępnieniu na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Na poparcie tego stanowiska powołał dwa orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z 5 grudnia 2001 r., sygn. II SA 155/01, oraz wyrok z 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/01.

Organ poprzestał zatem na przekazaniu wnioskodawcy pisemnej informacji dotyczącej własnej oceny charakteru prawnego żądanego dokumentu oraz na przytoczeniu jedynie fragmentów decyzji z 11 grudnia 2024 r. Nie udostępnił jej kopii ani nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Taki sposób załatwienia wniosku stał się następnie podstawą wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na bezczynność burmistrza.

Skarga do WSA i rozstrzygnięcie Sądu I instancji

Wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność burmistrza w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ domagał się odrzucenia skargi, ewentualnie jej oddalenia. Wyrokiem z 8 października 2025 r., sygn. II SAB/Kr 154/25, WSA w Krakowie uwzględnił jednak skargę, zobowiązując burmistrza do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dni. Jednocześnie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Punktem wyjścia dla rozważań Sądu było ustalenie, czy żądana przez skarżącego informacja mieściła się w przedmiotowym zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej. WSA przypomniał, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego można mówić wówczas, gdy w ustawowym terminie nie udostępni on żądanej informacji, nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia ani nie zakończy sprawy w inny przewidziany ustawą sposób. Warunkiem dokonania takiej oceny jest jednak uprzednie stwierdzenie, że podmiot, do którego skierowano wniosek, jest obowiązany do udzielenia informacji, a sama informacja ma charakter informacji publicznej.

W tym zakresie WSA jednoznacznie zakwestionował stanowisko burmistrza. Sąd wskazał, że prawo do informacji publicznej obejmuje dostęp do dokumentów urzędowych, zaś decyzja administracyjna - jako akt wydawany przez organ administracji publicznej w przepisanej prawem formie i w granicach jego kompetencji - jest takim dokumentem. Z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. wynika przy tym wprost, że udostępnieniu podlegają treść i postać dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W konsekwencji Sąd uznał, że nie może budzić wątpliwości, iż decyzja administracyjna stanowi informację publiczną.

WSA krytycznie ocenił również argumentację organu opartą na dwóch dawnych orzeczeniach sądów administracyjnych. Zwrócił uwagę, że wyrok NSA z 5 grudnia 2001 r. został wydany jeszcze przed wejściem w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej i odnosił się do odmiennego stanu prawnego, natomiast wyrok z 17 grudnia 2003 r. dotyczył dostępu do akt administracyjnych, a nie kwalifikacji samej decyzji administracyjnej jako informacji publicznej. Zdaniem Sądu, w aktualnym orzecznictwie nie występują zasadnicze rozbieżności co do publicznego charakteru decyzji administracyjnych.

Na tej podstawie WSA uznał, że sposób rozpoznania wniosku przez burmistrza nie odpowiadał wymaganiom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, z uwagi na odwołanie się przez organ do orzeczeń nieadekwatnych do aktualnego stanu prawnego i przedmiotu sprawy, Sąd I instancji zakwalifikował stwierdzoną bezczynność jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. To właśnie ta ostatnia ocena stała się następnie jednym z zasadniczych przedmiotów kontroli kasacyjnej NSA.

Skarga kasacyjna i rozstrzygnięcie NSA

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie wniósł burmistrz, zaskarżając orzeczenie w całości. W zakresie prawa materialnego zarzucił przede wszystkim błędną wykładnię art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., polegającą na uznaniu, że treść indywidualnej decyzji administracyjnej stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w tym trybie. Podniósł również zarzut nieuwzględnienia ograniczeń wynikających z ochrony prywatności i danych osobowych oraz zakwestionował możliwość obejmowania prawem do informacji publicznej dokumentów znajdujących się w aktach indywidualnych spraw administracyjnych. W ramach zarzutów procesowych wskazał natomiast m.in. na nieprawidłowe uznanie, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną jedynie w części. Nie podzielił argumentacji organu odnoszącej się do charakteru prawnego decyzji administracyjnej. NSA odwołał się w tym zakresie do art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podkreślając, że prawo do informacji obejmuje informacje dotyczące działalności organów władzy publicznej, a pojęcie sprawy publicznej należy wiązać z wykonywaniem zadań publicznych oraz realizacją interesów i celów publicznych.

W konsekwencji NSA potwierdził utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym decyzja administracyjna stanowi informację publiczną. Sąd wskazał, że rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, organ administracji dokonuje władczej konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki, działając jako podmiot reprezentujący wspólnotę publicznoprawną. Sama decyzja jest natomiast aktem administracyjnym stanowiącym treść dokumentu urzędowego, a zatem podlega udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. zarówno co do treści, jak i co do postaci.

NSA zastrzegł jednak, że publiczny charakter decyzji administracyjnej nie oznacza obowiązku jej bezwarunkowego udostępnienia w pełnym zakresie. Jeżeli treść dokumentu zawiera informacje podlegające ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej, możliwe jest ograniczenie dostępu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd dopuścił przy tym anonimizację danych jako bezdecyzyjną formę ograniczenia dostępu do części informacji, ale wyłącznie pod warunkiem, że zabieg ten nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego wynikającego z treści wniosku. Jeżeli natomiast zakres koniecznych wyłączeń prowadziłby w istocie do odmowy udostępnienia żądanych informacji, organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W realiach rozpoznawanej sprawy burmistrz ani nie udostępnił żądanej decyzji, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Ograniczył się do przedstawienia własnego stanowiska prawnego oraz zacytowania wybranych fragmentów dokumentu. NSA uznał zatem, że organ pozostawał w bezczynności, a stanowisko WSA co do obowiązku załatwienia wniosku było prawidłowe.

NSA zakwestionował natomiast ocenę Sądu I instancji w zakresie kwalifikacji tej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że taki charakter naruszenia można przypisać jedynie uchybieniu oczywistemu, bezdyskusyjnemu i mającemu szczególnie duży ciężar gatunkowy. W ocenie NSA samo oparcie stanowiska organu na dawnych orzeczeniach sądów administracyjnych, nawet jeżeli zostały one uznane za nieadekwatne do aktualnego stanu prawnego i przedmiotu sprawy, nie pozwalało jeszcze na przyjęcie, że burmistrz w sposób oczywisty i intencjonalny lekceważył ciążące na nim obowiązki. Z tego względu NSA uchylił wyrok WSA w części dotyczącej rażącego naruszenia prawa i stwierdził, że burmistrz dopuścił się bezczynności, która takiego charakteru nie miała. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna została oddalona.

Orzeczenie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2026 r., III OSK 454/26.