Wywiad z dr hab. Adamem Bodnarem Rzecznikiem Praw Obywatelskich

AS: W przyszłym roku będziemy obchodzić 30 lat polskiej samorządności. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich prowadzi działania skierowane do jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie swojego doświadczenia, jak ocenia Pan sytuację po trzech dekadach funkcjonowania struktur samorządowych w naszym kraju?

RPO Adam Bodnar: Na czas mojej kadencji przypadł okres dość trudny i wymagający dla samorządów lokalnych, ale szczęśliwie udało się je uchronić przed poważnymi zmianami legislacyjnymi. W zasadzie jedyną zmianą, która tak naprawdę ich dotknęła, było ograniczenie kadencyjności wójtów, burmistrzów i prezydentów. Natomiast bardzo się cieszę, że została zawetowana ustawa o Regionalnych Izbach Obrachunkowych. Także pomysły na rozszerzenie granic Warszawy nie wypaliły. W dużej mierze udało się więc zachować niezależność i wysoki poziom zaufania społecznego do samorządów. Często sam używam tego argumentu w dyskusjach na temat sądów, ponieważ nie cieszą się one takim wielkim zaufaniem społecznym, jak samorządy, i mogą liczyć jedynie na 30-35% dobrych ocen. Z samorządami jest inaczej – widzieliśmy to choćby w postaci frekwencji w czasie wyborów samorządowych. To prawdopodobnie dlatego tak trudno jest je ruszyć czy ograniczyć. Wielka w tym zasługa takich organizacji, jak FRDL, które nie tylko podkreślają na każdym kroku sens walki o prestiż i zaufanie społeczne do samorządów, ale pokazują również dobre praktyki, uczą, jak rozwiązywać wiele trudnych problemów na szczeblu lokalnym.

AS: Tutaj kluczowa wydaje się być świadomość Polaków w dwóch sprawach: co wynika z przysługujących im praw obywatelskich i kto odpowiada za ich najbliższą okolicę. Czy uważa Pan, że jesteśmy świadomym narodem i wiemy jak z tych praw korzystać?

RPO Adam Bodnar: To zależy. Zazwyczaj tam, gdzie władze lokalne tworzą przestrzeń do dyskusji, obywatele angażują się i uczestniczą w procesach decyzyjnych. Są jednak miejsca, gdzie mechanizmy partycypacji są słabe lub nieobecne. Obywatele uczą się swojej roli i korzystają z praw dopiero wtedy, kiedy mają jakiś kłopot, np. pojawia się inwestycja, która im zagraża. Bywa jednak, że jest już za późno by skutecznie reagować, może zabraknąć lidera, który byłby w stanie mieszkańców zorganizować i namówić do wspólnego działania. Owszem, stworzyliśmy instrumenty prawne, które w jednych miejscach się sprawdzają – tam, gdzie widać większą aktywność i wrażliwość na demokratyczne standardy ze strony władz samorządowych. Niestety, w wielu jeszcze miejscach tych instrumentów się dopiero uczymy, próbujemy sięgać po nie dopiero, gdy pojawia się konkretny, poważny problem, przeszkadza nam jakaś źle zaprojektowana obwodnica, oczyszczalnia ścieków czy uciążliwy zakład przemysłowy. Wtedy zaczynamy się rozglądać, odkrywać różne narzędzia prawne. Stajemy się jakby bardziej świadomymi obywatelami.

AS: Czy w takich sytuacjach obywatele szukając pomocy, zgłaszają się do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich? 

RPO Adam Bodnar: Urząd Rzecznika kojarzy się raczej z pomocą indywidualną. Ale zawsze kiedy mamy okazję staramy się informować, że jesteśmy również od innych spraw, zajmujemy się np. aktami prawa miejscowego i możemy je zaskarżać do sądów administracyjnych. Ostatnio byłem na spotkaniu w Lublińcu, gdzie zajmowaliśmy się problemem zakładu recyklingu szkła. Długo rozmawialiśmy o tym, jakie narzędzia mają obywatele, jak powinni współpracować z organami władzy. I wtedy okazało się, że jednym z problemów, które się pojawiły, było rozczłonkowanie kompetencji lokalnej władzy. Czym innym zajmuje się burmistrz, czym innym starosta, czym innym inspekcja ochrony środowiska. Ludzie nie do końca to rozumieją i nie potrafią się w tym gąszczu uprawnień poruszać. I tu pojawia się bardzo ważna rola Rzecznika, ale również organizacji pozarządowych – wyposażanie ludzi w wiedzę, jak korzystać z mechanizmów demokracji lokalnej? Jak legalnie i skutecznie przeciwstawiać się zmianom, które im nie odpowiadają? Czym jest prawo do petycji, czy choćby budżet partycypacyjny?

AS: Do tego wszystkiego niezbędna jest świadomość społeczna i wrażliwość na sprawy wspólne. Czy według Pana wśród Polaków widać obecnie tendencje do indywidualizmu, czy raczej wspólnotowości? 

RPO Adam Bodnar: Wydaje mi się, że minęliśmy już etap indywidualizmu i nastawienia na karierę. Coraz bardziej dostrzegamy, jak istotna jest dla nas wspólnota sąsiedzka, dzielnicowa, lokalna. Dobrym przykładem jest walka ze smogiem. Indywidualnie nie sposób sobie z nim poradzić, trzeba po prostu ze sobą współpracować, wiedzieć, „czym pali” sąsiad, ale też sprawdzać, jak prowadzona jest polityka miejska i razem czuwać nad jakością przestrzeni publicznej. Dlatego zazwyczaj kiedy już osiągniemy odpowiedni status materialny, mamy samochód i dom, zaczynamy się zastanawiać, czy odpowiada nam nasza okolica. Czy jest dostatecznie komfortowa dla nas, naszych dzieci, krewnych, znajomych, osób starszych – zaczynamy inwestować w to więcej czasu. Właśnie powstawanie ruchów miejskich jest kolejnym przejawem powrotu do znaczenia społeczności lokalnej. Aktywiści z ruchów miejskich coraz częściej idą do większej polityki i są szanowani, za to, co do tej pory zrobili. Dlatego wydaje mi się, że wchodzimy już w inny etap rozwoju demokracji i świadomości obywatelskiej.

MB: W przyszłym roku będziemy świętować 30 lat samorządności w Polsce. Dla wielu Polaków to sukces i powód do dumy. W mediach jednak często słyszymy o pojawiających się zagrożeniach, czy są one realne? Czy samorząd terytorialny w Polsce jest zagrożony? 

RPO Adam Bodnar: Obecnie widzę dwa zagrożenia. Pierwsze związane jest z polityką centralną. Powiedzmy sobie szczerze, nadmierna centralizacja władzy zawsze zagraża wszelkim innym formom myślenia o rozwiązywaniu problemów. Jedną z nich jest myślenie na poziomie lokalnym. Mam nadzieję, że to się nie przełoży nadmiernie na takie kwestie, jak dystrybucja funduszy unijnych, bo wydaje mi się, że byłoby to wyjątkowo szkodliwe. Prawdziwym wyzwaniem na najbliższy rok, a może nawet więcej lat, jest problem, na ile polityka centralizacji, ale także polityka gromadzenia wpływów do budżetu, będzie miała negatywne skutki finansowe dla samorządu. Chodzi o to, że jeżeli rząd zwalnia określone grupy społeczne od płacenia podatków dochodowych od osób fizycznych, a jednocześnie nie zmienia niczego w przepisach dotyczących dystrybucji podatków na rzecz samorządów, to na koniec muszą tracić na tym władze i społeczności lokalne.

MB: Jakie dokładnie skutki ma to dla samorządów?

Chodzi o dobrostan osób, które są zależne od usług wykonywanych na szczeblu samorządowym: osób starszych, osób z niepełnosprawnościami, osób niesamodzielnych oraz edukację i służbę zdrowia na poziomie lokalnym. Innymi słowy usług, za które odpowiada gmina, która w takich sytuacjach będzie cięła koszty, by się utrzymać i nie zbankrutować. Na tym będą tracili mieszkańcy, często nawet nie wiedząc, że wynika to z polityki rządu. Dlatego mam nadzieję, że dojdzie w końcu do jakiegoś otrzeźwienia w państwie i decyzje o zmianach legislacyjnych, które determinują wpływy do budżetu centralnego, będą podejmowane ze świadomością ich konsekwencji dla jednostek samorządu terytorialnego. Zresztą sam w najbliższych miesiącach zamierzam wystosować listy do organizacji skupiających miasta i gminy, aby zapytać się, jaki wpływ na jakość codziennego funkcjonowania samorządów mogą mieć zmiany dot. wpływów do budżetu centralnego.

MB: A drugie zagrożenie, o którym Pan wspomniał?

RPO Adam Bodnar: Drugie zagrożenie wiąże z tym, że Polska staje się państwem wielokulturowym. Wzrost gospodarczy powoduje absorpcję coraz większej liczby pracowników nie tylko z państw byłego Związku Radzieckiego. Pojawiają się pracownicy z Nepalu, Pakistanu, Indii, Bangladeszu. Gospodarka ich potrzebuje, sektor usług ich potrzebuje, są z nami, pomagają nam, płacą podatki, w zdecydowanej większości pracują legalnie. Jednak niestety, poza większymi miastami, nie prowadzimy zaawansowanych działań związanych z integracją imigrantów, włączaniem ich w życie społeczne i kulturalne społeczności lokalnych. Dlatego bardzo się obawiam, że gdy pojawi się moment spowolnienia lub kryzysu gospodarczego, powstaną napięcia, może się nagle okazać, że krajobraz narodowościowy danej gminy się zmienił, ale nie dostosowano do tego polityki społecznej i integracyjnej, co może prowadzić do jakichś aktów nietolerancji. Zawsze się znajdzie ktoś, kto na bazie zróżnicowania narodowościowego i religijnego zacznie budować swój kapitał polityczny, zachęcać do jątrzenia, nienawiści, uprzedzeń. To może być bardzo poważne zagrożenie dla funkcjonowania wspólnot lokalnych, dlatego już teraz te społeczności powinny wykonywać odpowiednią pracę, aby w przyszłości zachować ład i nie utracić kontroli w sytuacjach konfliktowych.

MB: Z czego możemy być dumni, jeśli chodzi o naszą polską samorządność?

RPO Adam Bodnar: Myślę, że powinniśmy być dumni właśnie z wysokiego poziomu zaufania społecznego. System samorządów lokalnych uznawany jest za najważniejszą, najlepiej i do końca zrealizowaną reformę, która działa skutecznie do dziś. Możemy oczywiście mówić o różnych kwestiach, czy na pewno funkcjonują dostatecznie sprawnie, czy jest odpowiednia ilość kompetencji w powiatach, albo czy jest odpowiednie finansowanie… Ale to wszystko jest strojeniem instrumentu, dopasowywaniem do zmieniających się potrzeb, a nie podważaniem istoty całej reformy. Gdyby prześledzić inne sektory władzy, takie jak sądownictwo, edukacja czy ochrona zdrowia, to widzimy, że tam bardzo wiele nie wyszło, że mamy odradzające się kryzysy. O samorządzie terytorialnym nie możemy na razie tego powiedzieć, w sondażach jest on mniej więcej na takim samym poziomie, jak zaufanie do policji czy wojska. To wielki sukces 30 lat transformacji i można być wdzięcznym wszystkim tym, którzy mieli wizję, jak to przeprowadzić, i którzy to zrobili. Także tym, których już nie ma z nami, jak np. pan profesor Michał Kulesza. Powinniśmy być również wdzięczni organizacjom pozarządowym, takim jak Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego, które przez ten proces Polskę przeprowadzały i do dzisiaj troszczą się o samorządy.