Poselski projekt ustawy ma uporządkować i „utwardzić” procedurę zmian granic gmin: ogranicza składanie wniosków dotyczących tego samego obszaru do razu na 5 lat, wzmacnia udział mieszkańców przez obowiązkowe referendum przy istotnych korektach (≥10% terytorium lub mieszkańców, albo ryzyko spadku dochodów o ≥10 p.p.), wprowadza rozbudowaną metrykę wniosku (opinie ekspertów, prognoza skutków finansowych) oraz mechanizm rekompensaty dla gminy tracącej co najmniej 30% oszacowanego pogorszenia wyniku budżetu; całość poddaje wstępnej kontroli wojewody i realnej kontroli sądowej.

Obecne procedura

W obecnym stanie prawnym zmiany terytorialne gmin (tworzenie, łączenie, dzielenie, znoszenie oraz ustalanie i zmiana granic) należą do Rady Ministrów i następują w formie rozporządzenia, co do zasady z dniem 1 stycznia; rozporządzenie może być wydane z inicjatywy rządu albo na wniosek zainteresowanej rady gminy. Ustawa wskazuje kryteria materialne: granice powinny zapewniać gminie możliwie jednorodne terytorium pod względem układu osadniczego i przestrzennego, uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz gwarantować zdolność wykonywania zadań publicznych. ([LexLege][1]) Przed wydaniem rozporządzenia minister właściwy do spraw administracji zasięga opinii właściwych rad (gmin, powiatów, sejmików), a z mieszkańcami przeprowadza się konsultacje na zasadach określonych w statutach – przy zmianach obejmujących tylko część jednostek pomocniczych konsultacje mogą zostać ograniczone do mieszkańców bezpośrednio objętych korektą; jeżeli rada nie wyrazi opinii w terminie, uznaje się, że wymóg zasięgnięcia opinii został spełniony. Skutki ustrojowe i majątkowe reguluje ustawa: przy przekazaniu obszaru następuje odpowiednie następstwo zadań i praw, a mienie związane z tymi zadaniami przechodzi między gminami na podstawie porozumienia (w braku porozumienia – na mocy rozstrzygnięcia Prezesa Rady Ministrów).

Zmiany granic powodują kontrowersje

Największe spory budzi brak realnej kontroli sądowej nad rozporządzeniami Rady Ministrów zmieniającymi granice gmin: RPO od lat wskazuje, że decyzje te – będące zarzewiem regularnych konfliktów – są de facto poza zasięgiem sądów administracyjnych; urząd apelował nawet o czasowe „moratorium” na kontrowersyjne zmiany do chwili uchwalenia nowych przepisów, na co MSWiA odpowiadało zapowiedzią prac legislacyjnych. Równolegle trwa spór interesów: miasta (ZMP) chcą większej elastyczności, by dostosować granice do rzeczywistych obszarów funkcjonalnych i uniknąć chaosu zarządczego, podczas gdy gminy wiejskie (ZGWRP) oceniają procedurę jako zbyt liberalną, wnioskują o rzadziej inicjowane postępowania (np. nie częściej niż co 5 lat), wzmocnienie konsultacji i zagwarantowanie ochrony sądowej. Na poziomie lokalnym napięcia podsycają oskarżenia o „wrogie przejęcia” terenów oraz rozjazd między formalnymi granicami a układem społecznym i gospodarczym – co utrudnia koordynację inwestycji i świadczenie usług publicznych. Kontrowersje dotyczą też skutków finansowo-majątkowych (kto traci bazę podatkową, jak dzielić mienie i zadania) oraz braku czytelnych, jednolitych mechanizmów kompensacyjnych – co strona rządowa sygnalizowała jako obszar do „ucywilizowania” i doprecyzowania w przepisach.

Co przewiduje projekt?

Poselski projekt porządkuje i „utwardza” procedurę: ogranicza możliwość ponawiania wniosków dotyczących tego samego obszaru do razu na 5 lat, wprowadza sztywne terminy (złożenie przez radę gminy do 31 stycznia, przekazanie przez wojewodę do 31 maja, rozpatrzenie najpóźniej do 31 lipca roku poprzedzającego zmianę) oraz rozbudowaną metrykę wniosku z danymi statystycznymi, wynikami konsultacji i załącznikami weryfikującymi spełnienie przesłanek ustawowych. Proponuje obowiązkowe referendum przy zmianach „ważkich” (co najmniej 10% terytorium lub mieszkańców, albo ryzyko spadku dochodów ogółem o ≥10 p.p.) oraz gdy konsultacje wykażą reprezentatywny sprzeciw (frekwencja ≥20%); między konsultacjami a referendum ma minąć min. 6 miesięcy. Kluczową nowością jest prognoza skutków finansowych (na 3 lata) i mechanizm rekompensaty dla gminy pomniejszanej – nie niższej niż 30% oszacowanego pogorszenia wyniku budżetu – z rozstrzyganiem sporów majątkowych przez sądy powszechne. Projekt przewiduje też jawność i udział wszystkich zainteresowanych JST (publikacja wniosku w BIP, doręczenia, prawo zabierania głosu) oraz dwuetapową kontrolę: formalną u wojewody i merytoryczną zakończoną jego opinią, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego w przyspieszonym trybie. Ustawa doprecyzowuje ponadto przekazywanie mienia komunalnego i następstwo prawne po zmianie granic, przenosząc dziś rozporządzeniowe szczegóły do rangi ustawowej.

Krok w dobrą stronę

Proponowane zmiany wydają się iść w dobrym kierunku, bo przywracają realny wpływ wspólnot samorządowych i ich mieszkańców na decyzje o przebiegu granic. Wyższe standardy konsultacji, obowiązkowe referendum przy zmianach o dużej skali, jawność dokumentacji i klarowne terminy czynią proces bardziej przewidywalnym i odpornym na doraźne naciski. Jednocześnie mechanizmy oceny skutków finansowych oraz rekompensaty porządkują relacje między gminami, przenosząc spór z poziomu emocji na poziom faktów. To wzmacnia podmiotowość JST, buduje zaufanie do procedur i zwiększa legitymację ostatecznych rozstrzygnięć.

Jakub Dorosz-Kruczyński