Czym jest kontrasygnata skarbnika JST?

Skuteczne zaciągnięcie zobowiązania finansowego przez JST wymaga kontrasygnaty skarbnika. Czym właściwie jest kontrasygnata skarbnika? Czy skarbnik może odmówić złożenia kontrasygnaty pod zobowiązaniem finansowym.

Gminy, powiaty i województwa są osobami prawnymi. Dysponują własnymi budżetami, własnym majątkiem oraz zaciągają zobowiązania na własny rachunek. Tak jak w przypadku wszystkich osób prawnych oświadczenia woli w imieniu JST (np. przy zawieraniu umów) składane są przez ich ograny. Przepisy tzw. ustrojowych ustaw samorządowych przewidują, że oświadczenia woli w imieniu:

• gminy składane są przez samodzielnie działającego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo przez wójta współdziałającego z upoważnioną przez niego osobą;
• powiatu składane są przez dwóch działających łącznie członków zarządu lub przez członka zarządu współdziałającego z inną osobą upoważnioną przez zarząd;
• województwa składane są przez marszałka województwa działającego łącznie z członkiem zarządu (statut województwa może określić inne zasady reprezentacji województwa).

Niezależnie od powyższych zasad dotyczących reprezentacji JST różnych szczebli, zaciągnięcie skutecznego zobowiązania przez samorząd jest możliwe tylko po uzyskaniu kontrasygnaty skarbnika (głównego księgowego).

Kontrasygnata, a oświadczenie woli

Dla zrozumienia istoty kontrasygnaty skarbnika konieczne jest precyzyjne rozróżnienie pomiędzy składaniem oświadczeń woli i składaniem kontrasygnaty. Dopiero łączne wystąpienie tych dwóch elementów pozwala na skuteczne zaciągnięcie zobowiązania przez JST np. na zawarcie umowy.

Pojęcie „oświadczenia woli” jest pojęciem właściwym dla terminologii prawa cywilnego. Podmioty prawa – zarówno osoby fizyczne jak i osoby prawne – składając oświadczenia woli kształtują stosunki cywilnoprawne. Wymiana zgodnych oświadczeń woli pomiędzy dwiema stronami pozwala zasadniczo na zawarcie umowy. Niekiedy do wykonania skutecznej czynności prawnej wystarczające jest złożenie jednego oświadczenia woli np. przy wykonywaniu prawa pierwokupu.

Składanie oświadczeń woli w zakresie ich formy jak i wad oświadczeń woli regulowane jest przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm.). Tym samym złożenie oświadczenia woli sprzecznego z prawem będzie skutkować jego bezwzględną ważnością. Z kolei wprowadzenie w błąd wójta podpisującego umowę będzie skutkowało możliwością jej późniejszego unieważnienia.

Charakter kontrasygnaty

Inny charakter ma instytucja kontrasygnaty skarbnika JST. Kontrasygnata nie jest oświadczeniem woli. Jest natomiast czynnością z zakresu prawa administracyjnego, jest regulowana przepisami ustrojowych ustaw samorządowych niezbędną do wykonania przez JST skutecznej czynności prawnej. Tym samym do kontrasygnaty skarbnika nie stosuje się przepisów kodeksu cywilnego dotyczących oświadczeń woli.

Przepisy ustrojowych ustaw samorządowych przewidują, że do wykonywania czynności prawnych, które mogą skutkować powstaniem zobowiązań pieniężnych w imieniu JST konieczna jest kontrasygnata skarbnika[1]. Oznacza to, że uzyskanie kontrasygnaty skarbnika jest konieczne nie w przypadku każdej czynności prawnej. Problem ten wyjaśniany jest przez Sąd Najwyższy w następujący sposób:

Przepis art 46 ust.u.s.g. nie obejmuje wszystkich czynności, które powodują jakiekolwiek skutki majątkowe, tylko takie, które powodują lub mogą w przyszłości spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych. Wymóg kontrasygnaty dotyczy zatem oświadczeń, których celem jest powstanie, zmiana lub ustanie stosunku prawnego, w tym umów przedwstępnych i umów, co do których skutkiem niewykonania zobowiązania niepieniężnego może być powstanie zobowiązania pieniężnego. Nawet gdyby przyjąć dopuszczalność konwersji oświadczenia gminy, zawartego w ugodzie nie wywołującej skutków prawnych, w samodzielne oświadczenie woli o uznaniu właściwym roszczenia waloryzacyjnego powodów to i ono wymagałoby kontrasygnaty skarbnika. Konsekwentnie oświadczeniu temu można przypisać jedynie znaczenie uznania niewłaściwego[2].

Warto podkreślić, że przepisy ustaw nie określają minimalnej wartości zobowiązania pieniężnego od której niezbędne jest uzyskanie kontrasygnaty skarbnika JST. Oznacza to, że każda (wydawać by się mogło nawet najbardziej bagatelna umowa), której przedmiot jest wyrażony w pieniądzu (np. umowa o świadczenie usług sprzątania) musi być kontrasygnowana przez skarbnika. Skarbnik może udzielać pełnomocnictw do udzielania kontrasygnaty podległym mu pracownikom, co w pewien sposób rozwiązuje problem nadmiernej liczby dokumentów, które musiałaby kontrasygnować jedna osoba.

Kiedy należy złożyć kontrasygnatę?

Trzeba także zauważyć, że kontrasygnata skarbnika nie musi zostać złożona w momencie dokonywania czynności prawnej, np. w momencie podpisywania umowy przez wójta. Administracyjnoprawny charakter kontrasygnaty skarbnika powoduje, że ma ona na swój sposób techniczny charakter. Kontrasygnata skarbnika jest swoistym potwierdzeniem, że budżet JST jest skonstruowany w sposób dający możliwość zaciągnięcia danego zobowiązania. Skarbnik składając swoją kontrasygnatę potwierdza, że w ramach planu finansowego JST zostały zabezpieczone środki pozwalające na pokrycie zobowiązań wynikających z danej umowy. Tym samym skarbnik składający kontrasygnatę jest swoistym strażnikiem budżetu JST. Jednakże rolą skarbnika nie jest dokonywanie oceny gospodarności lub celowości wydatków będących konsekwencją zobowiązań zaciągniętych przez organ wykonawczy samorządu. Udzielając lub odmawiając udzielenia kontrasygnaty skarbnik kieruje się swoiście rozumianym kryterium legalności – jest zobowiązany stwierdzić, że dane zobowiązanie odpowiada budżetowi jednostki.

Możliwość złożenia kontrasygnaty skarbnika już po dokonaniu czynności prawnej potwierdza orzecznictwo sądów powszechnych. Sąd Apelacyjny w Katowicach w jednym z wyroków stwierdził, że:

kontrasygnata taka może być wyrażona w dowolnym czasie, także po zawarciu umowy, stanowiąc wówczas jej potwierdzenie, gdy ustawodawca nie wyznaczył w przepisach nakładających wymóg uzyskania kontrasygnaty granicy czasowej na jej dokonanie. Wyrażenie zgody na dokonanie czynności prawnej, w tym przypadku udzielenia kontrasygnaty powoduje, że czynność prawna uzyskuje pełną skuteczność[3].

Skutki braku kontrasygnaty

Skutkiem braku uzyskania kontrasygnaty skarbnika nie jest nieważność czynności prawnej. Sankcją za takie zaniechanie jest jej bezskuteczność[4]. W praktyce „bezskuteczność” oznacza brak możliwości wykonania danego zobowiązania. Uzupełnienie kontrasygnaty powoduje, że JST uzyskuje formalnoprawną możliwość wykonania świadczenia. Sąd Apelacyjny w Białymstoku wyjaśnił istotę tego problemu w następujący sposób:

Kontrasygnata udzielana przez skarbnika gminy stanowi warunek skuteczności danej czynności prawnej i należy ją zakwalifikować jako warunek prawny (condicio iuris) - jest to bowiem przesłanka, od której wystąpienia nie strona (gmina), lecz ustawa uzależnia powstanie skutku prawnego (skuteczność oświadczenia woli gminy). Dopóki przesłanka ta nie nastąpi, dopóty istnieje stan zawieszenia, strony są związane czynnością prawną i muszą powstrzymać się od działań, które naruszałyby uprawnienia drugiej z nich na wypadek ziszczenia się warunku[5].

 

Jakub Dorosz-Kruczyński