Czym są akty prawa miejscowego?

Jedną z kluczowych kwestii dla zrozumienia sposobu funkcjonowania polskiego samorządu terytorialnego jest rozróżnienie źródeł prawa powszechnie obowiązującego od źródeł prawa wewnętrznego. Trzeba pamiętać, że nie każda uchwała rady lub sejmiku wywołuje skutki dla obywateli.

Wejście w życie przepisów Konstytucji RP z dn. 2 kwietnia 1997 r. spowodowało uporządkowanie systemu źródeł prawa w Rzeczpospolitej Polskiej. Obecnie obowiązujący porządek w tym zakresie opiera się na dwóch założeniach. Pierwszym z tych założeń jest oparcie źródeł prawa o zasadę hierarchiczności. Konsekwencją obowiązywania tej zasady jest konieczność zachowania niesprzeczności norm prawnych wynikających ze źródeł prawa niższego rzędu z normami prawnymi wynikającymi ze źródeł prawa znajdujących się na wyższych poziomach ich hierarchii.

Drugie założenie dotyczy rozdzielenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego od źródeł prawa wewnętrznego. Jednocześnie określono w konstytucji zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Źródłami prawa powszechnie obowiązującego są takie akty normatywne z których wynikają normy prawne adresowane do podmiotów niepodlegających organizacyjnie organom, które takie normy prawne ustanawiają. W praktyce chodzi o obywateli, przedsiębiorców lub jednostki samorządu terytorialnego. Istotą wprowadzenia podziału źródeł prawa na powszechnie obowiązujące i prawo wewnętrzne miało na celu ochronić obywateli przed arbitralnym działaniem organów władzy publicznej.

Przepisy konstytucji zaliczają do powszechnie obowiązujących źródeł prawa: konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia i akty prawa miejscowego. Katalog źródeł prawa wewnętrznego ma charakter otwarty – przepisy konstytucji nie wskazują wprost konkretnych nazw tych źródeł prawa. Przewidują jedynie, że normy prawne wynikające z zarządzeń nie mają charakteru powszechnie obowiązującego.

Rozróżnienie pomiędzy prawem powszechnie obowiązującym i prawem wewnętrznym jest tłumaczone przez Naczelny Sąd Administracyjny[1] w następujący sposób na przykładzie charakteru statutu powiatowego centrum pomocy rodzinie:

Uchwała w przedmiocie nadania statutu powiatowemu centrum pomocy rodzinie jest aktem prawa miejscowego. Adresatami przepisów ujętych w Statucie nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również mieszkańcy powiatu. Uchwała określa sposób wykonywania zadań przez tę jednostkę na rzecz społeczności lokalnej, jak też kompetencje do wydawania indywidualnych aktów. Niewątpliwie kontrolowana uchwała zawiera więc normy o charakterze generalnym, zewnętrznym, mające wpływ nie tylko na sytuację prawną jednostki, lecz również nieograniczonej liczby podmiotów, do których adresowane są usługi świadczone przez to Centrum. Nie ma zatem, wyłącznie charakteru wewnętrznego, ponieważ przepisy wydawane w tej sferze tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia nie tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt.

Kiedy uchwała jest aktem prawa miejscowego?

Specjalną rolę w systemie powszechnie obowiązujących źródeł prawa pełnią akty prawa miejscowego. Przepisy konstytucji przewidują, że są one stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Istotne jest to, że prawo miejscowe musi być stanowione na podstawie i w granicach upoważnień określonych w ustawach[2]. Konstytucja nie określa natomiast w jakiej formie stanowione jest prawo miejscowe. Brak jest także kompleksowej regulacji ustawowej określającej w ogólny sposób mechanikę funkcjonowania aktów prawa miejscowego stanowionego w ramach samorząd terytorialny. Dlatego też ustalenie, czy dana uchwała rady lub sejmiku ma charakter aktu prawa miejscowego musi być dokonywane indywidualnie – w odniesieniu do każdego upoważnienia ustawowego osobno. NSA sformułował na tym tle następujący pogląd[3]:

O tym, czy uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego, decyduje jego treść. Dla takiej kwalifikacji nie jest ważne, jak w praktyce dana uchwała jest wykonywana; wystarczające jest, że wkracza w materię uregulowaną ustawami.

Konieczność publikacji w dzienniku urzędowym

Rozróżnienie na źródła prawa powszechnie obowiązującego i źródła prawa wewnętrznego w odniesieniu do uchwał podejmowanych przez organy JST ma istotne praktyczne znaczenie. Warunkiem wejścia w życie uchwał będących aktami prawa miejscowego jest ich ogłoszenie we właściwym Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Konieczne jest także określenie, przez prawodawcę lokalnego, odpowiedniego vacatio legis – okresu jaki musi upłynąć od ogłoszenia aktu normatywnego do jego wejścia w życie. Okres ten zazwyczaj wynosi 14 dni, jakkolwiek np. w odniesieniu do uchwał podejmowanych w sprawach podatkowych, to mogą one wchodzić w życie z dniem 1 stycznia nowego roku podatkowego.

W przypadku źródeł prawa wewnętrznego wystarczające jest publikowanie takiego aktu prawnego w Biuletynie Informacji Publicznej JST, której organ go wydał. Prawo wewnętrzne może wchodzić w życie nawet z dniem przyjęcia danego aktu prawnego. W odniesieniu do uchwał rad lub sejmików mających charakter źródeł prawa wewnętrznego warto zauważyć, że akty takie są nazywane także „aktami kierownictwa wewnętrznego”. Normy prawne z nich wynikające mogą obowiązywać organ wykonawczy danej JST i jej jednostki organizacyjne, gdyż podlegają one organizacyjnie organowi stanowiąco-kontrolnemu. Jakkolwiek nie oznacza to, że rada lub sejmik może narzucić swoją wolę organowi wykonawczemu. Także akty prawa wewnętrznego muszą odpowiadać upoważnieniom wynikającym z przepisów ustaw.

Praktyczne skutki

Praktyczne znaczenie podziału na akty prawa miejscowego i akty wewnętrzne widoczne są w odniesieniu do uchwał, które rada gminy (rada miasta) podejmuje w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przed wejściem w życie reformy planowania przestrzennego z września 2023 r. rada gminy uchwalała: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (akt prawa wewnętrznego) oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (akty prawa miejscowego).

Ustalenia studium były wiążące jedynie dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i samej rady, które były zobowiązane do uchwalenia planów miejscowych niesprzecznych z nimi. Przepisy studium nie miały bezpośredniego wpływu na możliwość zagospodarowania nieruchomości, nie miały także wpływu na treść decyzji o warunkach zabudowy. Plany ogólne gmin, które będą uchwalane na podstawie znowelizowanych przepisów będą miały status aktów prawa miejscowego. Przepisy planów ogólnych będą wyznaczały zakres praw właścicieli nieruchomości a także będą wiązały wójta w zakresie rozstrzygnięć zawartych w decyzjach o warunkach zabudowy.

Uchwała musi być legalna

Należy pamiętać, że każda uchwała rady lub sejmiku, niezależnie od tego czy jest aktem prawa miejscowego, czy aktem wewnętrznym podlega nadzorowi ze strony wojewody lub Regionalnej Izby Obrachunkowej (jeśli dotyczy spraw finansowych). Uchwały organy stanowiąco-kontrolne zawsze muszą odpowiadać przepisom ustaw. Dodatkowym instrumentem gwarantującym legalność prawa stanowionego przez JST jest skarga do sądu administracyjnego na uchwałę, która narusza interes prawny jednostki. Skarga taka może być wniesiona przez każdą osobę, której interes prawny lub uprawnienie został naruszony uchwałą. Możliwe jest wniesienie skargi zarówno na akty prawa miejscowego jak i akty wewnętrzne JST.

Jakub Dorosz-Kruczyński