Samorząd terytorialny w polskiej tradycji konstytucyjnej

Zbliżająca się Majówka to nie tylko czas odpoczynku i świętowania, ale też okazja do refleksji nad historią naszej państwowości. Wśród najważniejszych wartości, które budowały Polskę na przestrzeni wieków, samorząd terytorialny zajmuje miejsce szczególne. Czy można uznać, że jego początki sięgają jeszcze czasów Konstytucji 3 Maja?

Konstytucja 3 maja

„Ustawa Rządowa” nie regulowała bezpośrednio ustroju terytorialnego Rzeczpospolitej, ani organizacji władz terenowych. Przyniosła ona jednak istotną zmianę jeżeli chodzi o sytuację miast i mieszczan. W Rzeczpospolitej Obojga Narodów miasta posiadały zróżnicowany status prawny. Pozycja prawna miast i ich mieszkańców zależała od tego do kogo należały – Korony, duchowieństwa lub szlachty. W ramach feudalnej struktury państwa polskiego stan mieszczański był wyłączony poza „naród polityczny” składający się wyłącznie ze stanu szlacheckiego. Oznaczało to, że mieszczanie byli pozbawieni swobód osobistych i politycznych. Jednocześnie mieszczanie nie posiadali swojej reprezentacji w Izbie Poselskiej przez co stan ten był pozbawiony wpływu na decyzje polityczne.

Artykuł III konstytucji 3 maja przewidywał, że uchwalone przez Sejm w dn. 18 kwietnia 1791 r. Prawo o miastach stawało się jej integralną częścią, jako prawo wolnej szlachcie polskiej, dla bezpieczeństwa ich swobód i całości wspólnej ojczyzny, nową, prawdziwą i skuteczną dające siłę. Przepisy Prawa o miastach przewidywało, że miasta królewskie będą wolne, jednocześnie ujednolicono status prawny miast. Mieszczanie uzyskali wolność osobistą (rozszerzono wobec nich przywilej neminem captivabimus -nisi iure victum) i wolność polityczną. Rozszerzono możliwość nabywania obywatelstwa miejskiego na osoby stanu szlacheckiego i wszystkich ludzi wolnych, w tym cudzoziemców. Sejm Wielki zagwarantował obywatelom miast prawo do wybierania własnego magistratu, mianowicie burmistrzów, wójtów i wszelkich urzędników oraz prawo mieszczan do regulowania spraw porządkowych w miastach we własnym zakresie[1].

Te ostatnie postanowienia (prawo do wybierania władz miejskich i prawo do stanowienia prawa miejscowego) można uznać za krok w kierunku rozwiązania ustrojowego jakim był kształtujący się od początku XIX wieku „samorząd terytorialny”.

Konstytucja Księstwa Warszawskiego i Konstytucja Królestwa Polskiego

Nadana Księstwu Warszawskiemu, w dn. 22 lipca 1807 r., przez Napoleona I Bonaparte konstytucja regulowała ustrój terytorialny państwa i organizację administracji terenowej. Rozwiązania te wzorowano w znacznej mierze na tych ukształtowanych w rewolucyjnej Francji i utrzymanych w Cesarstwie Francuskim. Województwa zastąpiono departamentami, których w całym państwie pierwotnie było sześć. Administrację w departamencie wykonywał prefekt (nie restytuowano przedrozbiorowego urzędu wojewody). Przy prefektach funkcjonowały rada interesów spornych oraz rada departamentowa. Departamenty były podzielone na powiaty z podprefaktami na czele i radami powiatowymi. Jednostką podziału państwa najniższego szczebla były municypialności, którymi zarządzali burmistrzowie oraz rady municypialne.

W przeciwieństwie do rozwiązań przyjętych w Prawie o miastach z 1791 r. obywatele zostali pozbawieni bezpośredniego wpływu na obsadę urzędów lokalnych. Prefekci, podprefekci i burmistrzowie byli nominowani i odwoływani przez króla, który działał w tym zakresie z własnej inicjatywy. Członkowie rad departamentalnych, rad powiatowych i rad municypialnych także mianował i odwoływał król, jednakże dokonywał on podwójnej listy kandydatów zgłoszonych przez sejmiki powiatowe i zgromadzenia gminne. Te ostatnie struktury pełniły funkcję ściśle wyborczą. W ich skład wchodzili szlachcice, obywatele, rękodzielnicy posiadający określony majątek, duchowni, artyści, żołnierze (zwolnieni ze służby lub odznaczeni ozdobą honorową i oficerowie).

Konstytucja Księstwa Warszawskiego nie przyznawała żadnych zbiorowych praw municypiom, powiatom i departamentom. Dlatego też ówczesnego ustroju terytorialnego nie można uznać za samorząd terytorialny, ani zbliżony do niego. Administracja była zorganizowana w oparciu o zasady centralizmu i hierarchicznego podporządkowania.

Konstytucja Królestwa Polskiego

Nowoczesnych rozwiązań w zakresie zorganizowania administracji terenowej nie wprowadziła także konstytucja Królestwa Polskiego. Została ona ustanowiona 27 listopada 1815 r. przez Cara Rosyjskiego Aleksandra I, który jednocześnie przyjął tytuł króla Polski.

Konstytucja utrzymywała trójszczeblowy podział administracyjny państwa. Departamenty zostały zastąpione właściwymi dla polskiej tradycji województwami. Utrzymano powiaty i gminy- jako jednostki podziału państwa niższego szczebla. Przywrócono także polskie urzędy – wojewodę i kszatelana.

Prawo do mianowania urzędników administracyjnych przysługiwało królowi, który mógł wykonywać je osobiście lub przez upoważnione do tego inne władze. Konstytucja przewidywała, że w województwach administracja wykonywana była przez Komisje Wojewódzkie, w miastach przez urzędy municypialne, w gminach z kolei przez wójtów. Carski prawodawca przewidywał, że administracja wojewódzka, miejska i gminna podlegała administracji rządowej w wykonywaniu swoich zadań. Na poziomie województw istniały także Rady Wojewódzkie, które wybierały kandydatów na urzędy sędziowskie, formowanie i oczyszczanie list kandydatów na urzędy administracyjne oraz przestrzeganie dobra województwa.

W Królestwie Polskim, podobnie jak w Księstwie Warszawskim, funkcjonowały także Sejmiki Wojewódzkie i Zgromadzenia Gminne, które pełniły funkcję wyborczą. W skład Zgromadzeń Gminnych wychodzili szlachcice, obywatele (nie szlachcice) płacący podatki własnościowe), rękodzielnicy posiadający określony majątek, duchowieństwo, profesorowie i nauczyciele, artyści o uznanych zasługach.

Konstytucja Marcowa

Pierwszą, polską ustawą zasadniczą, która uregulowała kompleksowo ustrój samorządu terytorialnego była Konstytucja Marcowa z dn. 17 marca 1921 r. Była to konstytucja wprowadzające rozwiązania ustrojowe właściwe dla nowoczesnego państwa liberalno-demokratycznego. Warto zauważyć, że na ziemiach polskich instytucje samorządu terytorialnego funkcjonowały jeszcze za czasów zaborów. Od połowy XIX stulecia były wprowadzane w zaborze pruskim i austriackim a także (w ograniczonym zakresie) w zaborze rosyjskim.

Zasada samorządu terytorialnego była jedną z naczelnych zasad ustrojowych Niepodległej Polski. Artykuł 3 ust. 4 konstytucji przewidywał, że  Rzeczpospolita Polska, opierając swój ustrój na zasadzie szerokiego samorządu terytorjalnego, przekaże przedstawicielstwom tego samorządu właściwy zakres ustawodawstwa, zwłaszcza z dziedziny administracji, kultury i gospodarstwa, który zostanie bliżej określony ustawami państwowemi. Ustrojodawca przewidywał, że państwo zostanie podzielone na województwa, powiaty i gminy (wiejskie oraz miejskie). Jednostkom samorządowym przyznano prawo do tworzenia związków w celu wykonywania zadań wchodzących w zakres samorządu.

W ramach jednostek samorządowych, konstytucja przewidywała, że stanowienie o sprawach danego samorządu będzie zastrzeżone do rad wybieranych w powszechnych wyborach. Rady powiatowe i wojewódzkie miały wybierać przedstawicieli do kolegiów wykonawczych, w których zasiadali też przedstawiciele administracji państwowej.

Konstytucja marcowa przewidywała, że samorząd terytorialny otrzyma własne źródła finansowania. Działalność samorządu terytorialnego podlegała nadzorowi wykonywanemu przez wydziały samorządów wyższego stopnia oraz nadzorowi ze strony ministrów. Nadzór mógł być wykonywane także, w części, przez sądy administracyjne.

Konstytucja Kwietniowa

Sposób organizacji państwa został istotnie zmieniony Konstytucją Kwietniową z dn. 23 kwietnia 1935 r. Sformalizowała one postępujący od 1926 r. proces, polegający na odchodzeniu od standardu państwa liberalno-demokratycznego na rzecz państwa autorytarnego. Nowa ustawa konstytucyjna podporządkowała organizację samorządu terytorialnego państwu w większym stopniu, niż miało to miejsce w czasie obowiązywania Konstytucji Marcowej. Było to zgodne z logiką ustrojową wynikają z art. 4 ust. 1 konstytucji, który przewidywał, że w ramach Państwa i w oparciu o nie kształtuje się życie społeczeństwa. Ustęp 3 tego samego artykułu przewidywał, że Państwo powoła samorząd terytorjalny i gospodarczy do udziału w wykonywaniu zadań życia zbiorowego. Przy czym samorząd terytorialny był częścią administracji państwowej.

Konstytucja Kwietniowa utrzymywał trójstopniowy podział państwa na gminy, powiaty i województwa. Samorządom przyznano prawo do stanowienia prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych. Utrzymano prawo samorządów do zrzeszania się. Ustrojodawca dopuścił możliwość przyznania samorządom w ustawie osobowości publicznoprawnej. Nadzór nad samorządem terytorialnym zastrzeżono do właściwości Rządu lub do właściwości samorządów wyższego stopnia. Co istotne, przepisy konstytucji nie regulowały źródeł dochodów samorządu terytorialnego.

Część tradycji ustrojowej

Historia samorządu terytorialnego w Polsce to opowieść o dążeniu obywateli do większej niezależności i współodpowiedzialności za sprawy publiczne. Od pierwszych prób w Konstytucji 3 Maja, przez rozwiązania Księstwa Warszawskiego i Królestwa Polskiego, aż po nowoczesne regulacje II Rzeczypospolitej – samorząd był nieodłącznym elementem budowania polskiej tradycji ustrojowej. Choć jego rola i zakres uprawnień zmieniały się wraz z biegiem historii, idea lokalnej wspólnoty zarządzającej własnymi sprawami przetrwała do dziś, pozostając jednym z fundamentów demokratycznego państwa.

Zaproszenie na konferencję

FRDL zaprasza Państwa na ogólnopolską konferencję pt. „Samorząd terytorialny na niepewne czasy”, która odbędzie się 13 czerwca 2025 roku na Wydziale Ekonomiczno-Socjologicznym Uniwersytetu Łódzkiego. Konferencja, organizowana wspólnie z Towarzystwem Urbanistów Polskich oraz Uniwersytetem Łódzkim, poświęcona będzie wyzwaniom, przed którymi stoją współczesne samorządy, szczególnie w kontekście zmieniającego się systemu dochodów i wyzwań związanych z planowaniem przestrzennym. Spotkanie będzie również okazją do uhonorowania wybitnych osiągnięć w dziedzinie ładu przestrzennego oraz samorządności poprzez wręczenie prestiżowych Nagród im. Jerzego Regulskiego. Rejestracja trwa do 4 czerwca 2025 roku. Więcej informacji oraz formularz zgłoszeniowy dostępne są na stronie konferencji. Zachęcamy do udziału!

Jakub Dorosz-Kruczyński