Mandat radnego, to nie tylko prawa. To także obowiązki i ograniczenia. Jednym z takich ograniczeń jest zakaz wykorzystywania mienia komunalnego. Jego naruszenie skutkuje wygaśnięciem mandatu.

Radni rad gmin (miast), rad powiatów i sejmików województw nie mogą korzystać z mienia komunalnego należącego do jednostki samorządu terytorialnego, w której wykonują swój mandat. Wszystkie „ustrojowe ustawy samorządowe” zawierają tożsamo brzmiący przepis, który stanowi, że:

Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Sankcją za naruszenie tego zakazu jest wygaśnięcie mandatu radnego, który dopuścił się naruszenia. Samo wygaśnięcie mandatu jest zdarzeniem prawnym - następuje z mocy samego prawa w momencie w którym radny korzysta z mienia komunalnego. Jednakże konieczne jest urzędowe stwierdzenie wygaśnięcia mandatu. Przepisy kodeksu wyborczego przewidują, że kompetencja do stwierdzenia, że mandat wygasł radnemu w związku z korzystaniem z mienia komunalnego należy do właściwej rady lub sejmu. Organ stanowiąco-kontrolny ma obowiązek podjąć taką uchwałę w terminie miesiąca od stwierdzenia, że radny korzystał z mienia komunalnego do prowadzenia działalności gospodarczej. Przed podjęciem uchwały konieczne jest umożliwienie radnemu złożenia wyjaśnień w sprawie.

Nieco inaczej ukształtowana jest sytuacja radnych, którzy prowadzili działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego przed objęciem mandatu. Ustawodawca przewiduje, że od zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Przykład: Radny rady gminy, który uzyskał swój mandat w wyborach w dniu 7 kwietnia 2024 r. i złożył ślubowanie na sesji w dniu 6 maja 2024 r. zobowiązany jest przestać wykorzystywać mienie komunalne do wykonywania przez siebie działalności gospodarczej do dnia 6 sierpnia 2024 r. Jeżeli po tym terminie radny dalej będzie korzystał z mienia komunalnego, to jego mandat wygaśnie z mocy prawa w dniu 7 sierpnia 2024 r.

Jeżeli do rady lub sejmiku dotrze sygnał o wykorzystaniu mienia komunalnego przez radnego tej jednostki i nie podejmie ona przewidzianej prawem uchwały, to będzie oznaczać to naruszenie prawa. Wówczas wojewoda wzywa daną radę do usunięcia naruszenia prawa w terminie 30 dni do podjęcia odpowiedniej uchwały. Jeżeli w dalszym ciągu uchwała nie zostanie podjęta, to organ nadzoru ma kompetencję do wydania zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Strona podmiotowa zakazu

Istotą zakazu wykorzystywania mienia komunalnego do prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego jest zapobieżenie potencjalnemu konfliktowi interesów. Radny j.s.t. wykonując swój mandat zobowiązany jest do kierowania się dobrem wspólnoty samorządowej, a nie własnym indywidualnym interesem. Należy pamiętać, że organy stanowiące j.s.t. określają zasady korzystania z mienia komunalnego, a także że sposób udostępniania tego mienia może być sposobem wywierania wpływu na radnego.

Ustawodawca przewiduje bardzo szeroki zakres podmiotowy zakazu. Zabronione jest korzystanie z mienia komunalnego nie tylko w przypadku wykonywania jednoosobowej działalności gospodarczej. Użycie zwrotu „wspólnie z innymi osobami” należy także interpretować jako zakaz:

  • bycia wspólnikiem spółki cywilnej, której inni wspólnicy korzystają z mienia komunalnego;
  • bycia wspólnikiem spółki osobowej (np. spółki jawnej, spółki komandytowej), która to spółka korzysta z mienia komunalnego;
  • uczestniczenia jako członek organu zarządzającego w osobie prawnej lub dysponowania dominującym wpływem na taką osobę (np. spółkę kapitałową), która korzysta z mienia komunalnego (zob. wyrok WSA w Krakowie z 20.11.2008 r., III SA/Kr 523/08, LEX nr 541422).

Podobnie szeroko rozumieć zwrot „przedstawicielem lub pełnomocnikiem” użyty w dyspozycji analizowanego przepisu. Oznacza on, że radny nie może także działać w imieniu i na rzecz osoby trzeciej, która wykorzystuje mienie komunalne do prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Tym samym radny nie może być:

  • pełnomocnikiem;
  • prokurentem;
  • agentem itp.

Czym jest działalność gospodarcza?

Jednocześnie samo pojęcie „działalności gospodarczej” interpretowane jest w ujęciu materialnym, a nie formalnym. Tym samym bez znaczenia dla naruszenia ustawowego zakazu jest fakt, czy radny ujęty jest w ewidencji przedsiębiorców np. CEIDG. Istotne jest natomiast, czy charakter jego aktywności odpowiada definicji „działalności gospodarczej” zawartej w przepisie art. 3 ustawy prawo przedsiębiorców, tzn. czy aktywność ta jest zorganizowaną działalnością zarobkową wykonywaną we własnym imieniu i w sposób ciągły.

Pogląd ten wybrzmiewa w orzecznictwie NSA. W jednym z wyroków Sąd ten stwierdził, że:

„Działalność gospodarcza jest faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie), jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), powinna być traktowana, jako działalność gospodarcza”.

(cyt. za: Wyrok NSA z 16.04.2024 r., III OSK 1930/23, LEX nr 3718326).

Bez znaczenia dla oceny, czy doszło do naruszenia zakazu korzystania z mienia komunalnego do wykonywania działalności gospodarczej są okoliczności jej użycia. Orzecznictwo bezwzględnie podchodzi do tej problematyki przyjmując, że nawet jednorazowe (incydentalne) użycia mienia komunalnego skutkuje wygaśnięciem mandatu. Z kolei w innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że bez znaczenia dla oceny skutków zakazu jest to czy radny otrzymał korzyści z mienia komunalnego którego używał:

„Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia” (zob. wyrok NSA z 26.03.2024 r., III OSK 963/23, LEX nr 3706033).

Czym jest mienie komunalne?

Także pojęcie mienia komunalnego interpretowane jest szeroko. Mieniem komunalnym są nie tylko nieruchomości lub rzeczy ruchome należące do danej j.s.t. Radni, w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, nie mogą korzystać także z środków pieniężnych pochodzących z budżetu danej jednostki. Za złamanie przedmiotowego zakazu uznawane jest także korzystanie z mienia spółek komunalnych – spółek, których udziałowcem jest jednostka samorządu terytorialnego, w której radny wykonuje swój mandat.

Kwestie związane z ograniczeniem swobody radnych w korzystaniu z mienia komunalnego oraz inne sprawy istotne z perspektywy wykonywania mandatu radnego omawiane są na szkoleniach dla radnych organizowanych przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego. Więcej informacji o szkoleniach można uzyskać pod tym linkiem:

https://frdl.org.pl/szkolenia-zamkniete-1/szkolenia-dla-radnych-kadencja-2024-2029

Jakub Dorosz-Kruczyński