NSA: Blok mieszkalny wśród domów narusza zasadę dobrego sąsiedztwa
Naczelny Sąd Administracyjny wydał ważny wyrok w sprawie zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Sądu narusza ją lokalizowanie bloków mieszkalnych w otoczeniu domów jednorodzinnych.
Decyzje o warunkach zabudowy stanowią istotny element polskiego systemu planowania przestrzennego. Są one szczególnym rodzajem decyzji administracyjnych wydawanych w sytuacji, gdy dany teren nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich głównym celem jest określenie dopuszczalnych parametrów oraz zasad realizacji inwestycji na obszarach, które nie zostały jeszcze objęte szczegółowymi regulacjami planistycznymi. Decyzje o warunkach zabudowy, w przeciwieństwie do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wydawane są przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalane są przez rady gmin (miast) i mają charakter aktów prawa miejscowego.
Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[1] decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna przed uzyskaniem pozwolenia na budowę w przypadku, gdy brak jest wspomnianego miejscowego planu. W decyzji tej organ administracji publicznej, określa istotne warunki takie jak przeznaczenie inwestycji, gabaryty obiektów, wysokość zabudowy, intensywność zabudowy, a także sposób obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej.
Przesłanki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy
Aby organ administracji mógł wydać decyzję o warunkach zabudowy, konieczne jest spełnienie kilku przesłanek ustawowych określonych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przede wszystkim teren musi mieć dostęp do drogi publicznej. Kolejną przesłanką jest dostęp do odpowiedniej infrastruktury technicznej lub możliwość jej stworzenia bez nadmiernych obciążeń dla inwestora lub społeczności lokalnej. Ważnym warunkiem jest również spełnienie wymogu zgodności inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa, co oznacza konieczność dostosowania planowanej zabudowy do istniejącej już w okolicy architektury oraz sposobu użytkowania gruntów. Ponadto teren nie może być chroniony przepisami szczególnymi, które uniemożliwiałyby jego zagospodarowanie.
Procedura wydania decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która oznacza, że nowa inwestycja musi wpisywać się w istniejącą zabudowę i zagospodarowanie terenu. Oznacza to analizę urbanistyczną obszaru, która pozwala ocenić, czy planowana inwestycja nie naruszy ładu przestrzennego oraz będzie zgodna z otoczeniem.
Zasada dobrego sąsiedztwa jest jedną z kluczowych przesłanek, które muszą zostać spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jej głównym celem jest zagwarantowanie harmonijnego rozwoju przestrzennego poprzez zapewnienie, że nowa inwestycja będzie stanowić kontynuację istniejącego już zagospodarowania terenu. Zasada ta jest wyrazem ochrony ładu przestrzennego, który uznawany jest za wartość publiczną.
Czym jest zasada „dobrego sąsiedztwa”?
W praktyce zasada dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana zabudowa powinna nawiązywać do istniejącego w danym obszarze układu urbanistycznego oraz architektonicznego. Nie chodzi jednak o dosłowne kopiowanie istniejącej zabudowy, lecz o zachowanie pewnej spójności cech, parametrów oraz wskaźników kształtowania przestrzeni, które obejmują m.in.:
- linię zabudowy,
- intensywność zabudowy,
- wysokość obiektów,
- formę architektoniczną,
- udział powierzchni zabudowanej względem powierzchni działki,
- kształt dachów,
- powierzchnię biologicznie czynną,
- sposób zagospodarowania terenów zielonych oraz ciągów komunikacyjnych.
Istotnym elementem zasady dobrego sąsiedztwa jest konieczność analizy urbanistyczno-architektonicznej terenu, tzw. analizy dobrego sąsiedztwa. W tym celu wyznacza się tzw. obszar analizowany – obszar wokół terenu inwestycji, obejmujący działki sąsiednie, którego granice ustala się zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki, lecz nie mniejszej niż 50 metrów i nie większej niż 200 metrów. Analiza ta służy ocenie, czy istniejąca zabudowa pozwala na określenie parametrów przyszłej inwestycji w sposób zapewniający zachowanie ładu przestrzennego.
Warto jednak zauważyć, że przepisy nie wymagają pełnej zgodności nowej zabudowy z zabudową sąsiednią, lecz jedynie zachowania kontynuacji określonych cech i parametrów zabudowy, co pozwala na pewną elastyczność w ocenie organu administracji. Zgodnie z tym podejściem, wystarczające jest stwierdzenie, że planowana zabudowa daje się pogodzić z istniejącą i nie będzie powodować konfliktów przestrzennych.
Dodatkowo, zasada dobrego sąsiedztwa nie zawsze jest bezwzględnym warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy. Prawo dopuszcza wyjątki od tej zasady, np. w przypadku dużych gospodarstw rolnych, obiektów infrastruktury technicznej, instalacji odnawialnych źródeł energii czy inwestycji turystycznych i leśnych. W tych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy bez konieczności zachowania pełnej kontynuacji istniejących cech sąsiedniej zabudowy.
Zasada dobrego sąsiedztwa jest narzędziem zapewniającym spójny i uporządkowany rozwój przestrzenny. Jej stosowanie wymaga każdorazowo starannego wyważenia interesu publicznego, jakim jest ochrona ładu przestrzennego, oraz prawa własności i swobody inwestycyjnej, z której wynika prawo inwestora do zagospodarowania swojej nieruchomości.
Nowy wyrok NSA
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w ostatnim czasie sprawę, w której istota sporu pomiędzy inwestorem i administracją publiczną dotyczyła rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa.
Spółka „D.” z siedzibą w Warszawie wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach zlokalizowanych przy ul. (...) w dzielnicy Wawer m.st. Warszawy. Decyzją z dnia 6 października 2022 r. Zarząd Dzielnicy Wawer odmówił ustalenia warunków zabudowy, uzasadniając to brakiem spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa. Organ stwierdził, że planowana zabudowa wielorodzinna byłaby niezgodna z funkcją dotychczas dominującą w tym rejonie, tj. zabudową jednorodzinną.
Od tej decyzji inwestor wniósł odwołanie, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z 21 listopada 2023 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przesłanka dobrego sąsiedztwa nie została spełniona, ponieważ planowana zabudowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji istniejącej w sąsiedztwie funkcji zabudowy jednorodzinnej.
Wobec powyższego inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 12 kwietnia 2024 r. oddalił skargę, podzielając ocenę organów administracji. WSA stwierdził, że dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej w obszarze zabudowy jednorodzinnej naruszyłoby zasadę ładu przestrzennego, prowadząc do urbanistycznej dysharmonii.
W dalszej kolejności inwestor złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając sądowi pierwszej instancji błędną interpretację przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Skarżący argumentował, że oba rodzaje zabudowy, jednorodzinna i wielorodzinna, spełniają tę samą funkcję mieszkaniową i powinny być traktowane jako zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa. Zarzucał także niewłaściwe powoływanie się przez WSA na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie powinny mieć decydującego znaczenia przy ocenie zgodności inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując sprawę, ostatecznie oddalił skargę kasacyjną inwestora[2]. NSA potwierdził, że choć Studium i projekt miejscowego planu faktycznie nie powinny decydować o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy, to jednak w analizowanym przypadku kluczowym problemem był brak możliwości pogodzenia planowanej zabudowy wielorodzinnej z dotychczasową jednolitą zabudową jednorodzinną. Sąd uznał, że wprowadzenie budynku wielorodzinnego na zasadzie tzw. zabudowy plombowej wśród zabudowy jednorodzinnej istotnie naruszałoby zasadę ładu przestrzennego
Rozpatrując sprawę NSA sformułował następującą tezę:
W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zwykle zabudowa jednorodzinna może bezkolizyjnie współistnieć z zabudową wielorodzinną. Odmiennie należy jednak ocenić sytuację, gdy zabudowa wielorodzinna ma być wprowadzona na zasadzie tzw. zabudowy plombowej na terenie jednolicie dotychczas zagospodarowanym zabudową jednorodzinną. W takim przypadku zabudowa wielorodzinna godzi w ład przestrzenny, nie tworzy bowiem harmonijnej całości z otoczeniem.
Zaproszenie na szkolenie
Dla osób zainteresowanych pogłębieniem wiedzy w zakresie ustalania lokalizacji inwestycji budowlanych oraz praktycznym stosowaniem decyzji o warunkach zabudowy szczególnie wartościowe może okazać się szkolenie organizowane przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej. Uczestnicy szkolenia dowiedzą się, jak prawidłowo interpretować przepisy o lokalizacji obiektów budowlanych, analizować zasadę dobrego sąsiedztwa oraz unikać błędów proceduralnych. Szkolenie to jest skierowane przede wszystkim do pracowników samorządowych, specjalistów ds. zagospodarowania przestrzennego oraz osób, które zawodowo zajmują się procesami inwestycyjnymi. Szczegółowe informacje oraz możliwość zapisów dostępne są tutaj.
Jakub Dorosz-Kruczyński
