Nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z lipca 2022 roku wprowadzono do artykułu 6 ustęp 5aa, który obliguje gminy do podejmowania czynności kontrolnych, zarówno w odniesieniu do właścicieli nieruchomości, którzy pozbywają się nieczystości ciekłych, jak i tych właścicieli, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy.

W przypadku nieczystości ciekłych zapis ten ma między innymi pomóc w realizacji kamienia milowego odnoszącego się do monitorowania i kontroli indywidualnych systemów oczyszczania ścieków ujętego w Krajowym Planie Odbudowy i Zwiększenia Odporności, w ramach reformy B3.1. „Wsparcie zrównoważonej gospodarki wodno-ściekowej na terenach wiejskich” zawartego w celu B3. „Adaptacja do zmian klimatu oraz ograniczenia degradacji środowiska”. Stanowi on także odpowiedź na zarzuty podnoszone przez Najwyższą Izbę Kontroli po szeregu inspekcji dokonywanych w samorządach w latach 2014-2020 dotyczące nierzetelnie sprawowanego nadzór nad przestrzeganiem przez właścicieli nieruchomości niepodłączonych do sieci kanalizacyjnej obowiązków w zakresie pozbywania się nieczystości ciekłych – w tym bardzo małej ilości przeprowadzanych kontroli.

09.08.2024 zakończył się pierwszy – wyznaczony ustawą wprowadzającą zmiany w ustawie prawo wodne i innych ustawach (art. 13) – dwuletni cykl kontroli. Patrząc przez pryzmat bardzo dużego zainteresowania szeregiem szkoleń organizowanych przez Akademię Edukacji Środowiskowej, licznych zapytań i konsultacji, przeprowadzonych audytów czy wdrożeń rozwiązań oferowanych przez Agencję Ochrony Środowiska dedykowanych monitoringowi obiegu nieczystości ciekłych (blisko 500 gmin) widać, że zainteresowanie samorządów tym obszarem było spore. I trzeba w tym miejscu pochwalić pracowników samorządowych za ogrom pracy włożonej w przeprowadzenie czynności kontrolnych. Pierwsze efekty są już widoczne – gminy wzbogaciły swoje ewidencje zbiorników bezodpływowych i przydomowe oczyszczalnie ścieków o wiele nowych pozycji, a według danych GUS ostatnio opublikowanych ilość nieczystości ciekłych odebranych i dostarczonych do oczyszczalni ścieków lub stacji zlewnych wyniosła w 2023 roku 47,3 hm3 wobec 38,0 hm3 w 2022 r."

Oczywiście nie był to czas łatwy i nie wszyscy zdołali się ze swoich obowiązków wywiązać. Przede wszystkim największym, jak się okazało, problemem była interpretacja wspomnianego przepisu art. 6 ust. 5aa:

„Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany prowadzić kontrolę, o której mowa w ust. 5a, co najmniej raz na dwa lata zgodnie z planem kontroli, określającym wykaz podmiotów podlegających kontroli w okresie kontrolowanym”.

Znaczna część samorządów podążyła za interpretacją podawaną przez niektórych prowadzących szkolenia czy oferujących różnego rodzaju wsparcie dla gmin, jakoby przepis ten nakazywał kontrolę wszystkich właścicieli nieruchomości pozbywających się nieczystości ciekłych raz na dwa lata. Czy jednak w tym zapisie pojawia się określenie „wszystkich”? Czytając wielokrotnie to zdanie, nie znajduje w nim takiego określenia. Natomiast pojawia się tam ważne stwierdzenie – kontrole mają odbywać się według planu kontroli. I to plan kontroli jest podstawą weryfikacji zaangażowania gmin w czynności kontrolne. Wskazuje na to już poniższy fragment z konsultacji projektu zmian ucpg z początku 2022 roku:

„Zakłada się jednoznaczne określenie minimalnej częstotliwości przeprowadzania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta kontroli na podstawie planu kontroli, co zapewni możliwość weryfikacji realizacji tego obowiązku przez inspekcję ochrony środowiska, a także w przypadku braku realizacji tego obowiązku – możliwość nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Należy wskazać, że obecnie występuje obowiązek kontroli, jednak z uwagi na brak przepisów określających ich częstotliwość, utrudniona jest jego weryfikacja. Z uwagi
na wprowadzenie sankcji za naruszenie przedmiotowego obowiązku w celu wprowadzenia ułatwień dla organów nadzoru określono częstotliwość realizacji przedmiotowego obowiązku,
co pozwoli zweryfikować, czy dane gmina wykonuje ciążące na niej obowiązki” (z uzasadnienia projektu zmian ucpg – druk sejmowy nr 2262).

W ramach przygotowań do serii szkoleń dotyczących sprawozdania rocznego zapytałem
o interpretację tego zapisu zarówno Ministerstwo Infrastruktury, jak i Głównego Inspektorat Ochrony Środowiska. Oto jakie otrzymałem odpowiedzi:

„W ocenie Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, na podstawie obowiązujących przepisów gminy mają obowiązek kontroli, o której mowa w art. 6 ust. 5a ustawy tylko tych podmiotów, które ujęte są w planie kontroli, a przepisy nie precyzują jaki procent takich kontroli ma zostać zrealizowany w danym okresie.” Stanowisko DI-KKW.410.178.2023.iz z dnia12 listopada 2023 podpisane przez Wiesława Czechowskiego p.o. II Zastępcy Głównego Inspektora Ochrony Środowiska:

„Celem przepisu art. 6 pkt 5aa ustawy ucpg jest zatem określenie częstotliwości podejmowania działań kontrolnych przez organ gminy, a nie określenie minimalnej częstotliwości kontroli właścicieli nieruchomości wyposażonych w indywidualne systemy oczyszczania ścieków, tj. zbiorniki bezodpływowe lub przydomowe oczyszczalnie ścieków. Na takie podejście wskazuje również wyszczególniona w przepisie konieczność zamieszczania w planie kontroli wykazu podmiotów podlegających kontroli w okresie kontrolowanym. W przypadku, w którym daną kontrolą miałyby zostać objęte wszystkie podmioty z obszaru gminy, wyszczególnienie tej kwestii w przepisie byłoby niezasadne.  Mając na uwadze powyższe, art. 6 pkt 5aa ustawy ucpg wskazuje jedynie na obowiązek podejmowania przez organ gminy cyklicznej kontroli (co najmniej raz na dwa lata) właścicieli nieruchomości w zakresie pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, pozostawiając w gestii gminy określenie ilości podmiotów poddawanych tejże kontroli, która to informacja powinna zostać określona w formie wykazu podmiotów w planie kontroli. Należy wskazać, że ustawa ucpg nie określa poziomu szczegółowości takiego wykazu podmiotów.” (wyjaśnienie udzielone przez p. Małgorzatę Bogucką-Szymalską, Zastępcę Dyrektora Departamentu Gospodarki Wodnej i Żeglugi Śródlądowej).

Jak widać z przytoczonych wypowiedzi niekoniecznym było ujmowanie w pierwszym planie kontroli wszystkich nieruchomości – warto było poprzedzić planowanie analizą zarówno ryzyka, jak i faktycznych możliwości zrealizowania takiej ilości kontroli. Oczywiście, przy tak dużym stanie zaniedbań na jakie wskazywał NIK czy WIOŚ, a co za tym idzie sporą ilością braków
w zasobach ewidencyjnych dobrze byłoby przeprowadzić kontrolę w jak najszerszym zakresie,
ale jak mówi przysłowie „trzeba mierzyć siły na zamiary”. Są gminy, które dzisiaj przyznają, że nie udało im się zrealizować wszystkich kontroli i dopytują, co w tej sytuacji. Odpowiedź daje
art. 9z ust. 7 ucpg:

„W przypadku, gdy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 5a – gmina podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 co 50.000 zł”.

Co prawda ustawodawca nie przewidział żadnej formy sprawozdania z cyklu kontroli jednakże zawsze WIOŚ może przeprowadzić kontrolę w gminie i poprosić o plan kontroli
i protokoły, a wówczas pozostaje tylko dobra argumentacja, która pozwoli zminimalizować przynajmniej wysokość kary… Wniosek na przyszłość – warto poświęcić więcej czasu na planowanie i przeprowadzić konkretną analizę, która pozwoli na odpowiednie do potrzeb i możliwości zakwalifikowanie do skontrolowania nieruchomości.

Warto też zauważyć, że niektóre gminy za późno rozpoczęły czynności kontrolne i finalnie także nie zdołały osiągnąć zamierzonych celów. To oznacza, że przy planowaniu należy uwzględnić nie tylko odpowiednią ilość nieruchomości, ale także realny czas, w którym te kontrole będą realizowane. Odpowiednie rozłożenie obciążenia związanego z czynnościami kontrolnymi na przestrzeni dwóch lat powinno przełożyć się na spokojne osiągnięcie celu.

Wracając do kwestii planu chciałem zwrócić jeszcze uwagę na zwrot „wykaz podmiotów”. Warto przypomnieć, że pierwotnie planowano zapis mówiący o obowiązku kontroli podmiotów świadczących usługi asenizacyjne z częstotliwością minimum raz na dwa lata (podobnie jak to jest w odpadach). W toku prac nad nowelizacją zrezygnowano z tego i wprowadzono obowiązek kontroli właścicieli nieruchomości pozbywających się nieczystości ciekłych pozostawiając sformułowanie „podmiot”. Przeglądając plany kontroli jakie opublikowały gminy na swoich stronach zauważyłem, że większość z nich potraktowała to określenie bardzo ogólnie i umieściła w swoich wykazach nazwy poszczególnych ulic, miejscowości czy sołectw, co w mojej ocenie nie jest prawidłowym zabiegiem. Uważam bowiem, że podmiotem w planie kontroli o którym mowa w art. 6 ust. 5aa ucpg są konkretne nieruchomości, na których ma miejsce pozbywanie się nieczystości ciekłych, a co za tym idzie ich właściciele mają obowiązek posiadania umów i rachunków. Ciekaw jestem jak to oceniać będą inspektorzy WIOŚ – ja rozmawiając z przedstawicielami gmin doradzam im umieszczanie w planie kontroli konkretnych adresów.

Okazuje się, że w wielu przypadkach brakuje odpowiednich procedur związanych
z przeprowadzaniem kontroli, co też ostatecznie przełożyło się na brak realizacji planu kontroli. Dotyczy to, przede wszystkim tych kontroli, które realizowane były w formule „zza biurka”. Brak odpowiednich regulacji mówiących o tym, co w przypadku, gdy np. właściciel nie stawi się na wezwanie, brak pouczeń o możliwych konsekwencjach za utrudnianie lub udaremnianie kontroli doprowadził do swoistego paraliżu, a w ostateczności nie zrealizowania kontroli. Warto zatem tak jak do planowania, tak i do opisu tych procedur bardziej się przyłożyć.

Kontrole obnażyły w wielu przypadkach słabość zapisów dotyczących minimalnej częstotliwości opróżniania zbiorników bezodpływowych czy też osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków w regulaminach utrzymania czystości i porządku w gminach. Brak zróżnicowania minimalnej częstotliwości czy powiązania ilości nieczystości ciekłych z zużyciem wody na cele bytowe oraz bardzo ogólne zapisy przełożyły się w wielu przypadkach na słabą efektywność kontroli i niemożliwość zastosowania sankcji. Sądzę, że mimo iż ustawodawca nie obliguje gmin do przygotowania sprawozdania z cyklu kontroli, to warto je opracować z myślą o radach gmin i miast – może to przełoży się na doprecyzowanie wspomnianych zapisów i w konsekwencji łatwiejszą weryfikację wypełniania przez właścicieli nieruchomości swoich obowiązków w zakresie pozbywania się nieczystości ciekłych.

Co do sankcji stosowanych podczas kontroli, to z odbytych rozmów wnioskuję, że raczej unikano ich stosowania. W bardzo wielu przypadkach, mimo zamknięcia kontroli wynikiem negatywnym w protokole zapisywano pouczenia i wskazywano termin na uzupełnienie braków, niż wnioskowano na Policję czy też Straż Gminną o zastosowanie sankcji np. z art. 10 ust. 2a ucpg. Podobnie sytuacja wygląda odnośnie wywozów zastępczych, choć trzeba przyznać, że wygląda to już lepiej, niż w przypadku raportów pokontrolnych NIK z lat poprzedzających nowelizację ucpg. Sam pomagałem kilku samorządom w opracowaniu procedur dotyczące wywozów zastępczych, w biuletynie zamówień publicznych pojawiają się ogłoszenia dotyczące wyłonienia wykonawców. Myślę, że także w zakresie wydawanych decyzji w oparciu o art. 5 ust. 7 ucpg jest już nieco lepiej, aczkolwiek wiele pozostawia do życzenia kwestia egzekucji wykonania tych decyzji.

Reasumując, dwa lata upłynęły szybko. Mamy za sobą pierwsze sprawozdanie roczne i pierwszy dwuletni cykl kontroli. Pora na analizę sytuacji, wyciągnięcie wniosków i jak najlepsze przygotowanie się do rozpoczętego 10.08.2024 drugiego cyklu kontroli. Ustawodawca nie nakazuje nam opracowania planu i jego przyjęcia w dniu rozpoczęcia nowego okresu. Najważniejsze, by plan gotowy był przed pierwszą kontrolą. Niemniej, jak opisałem powyżej, nie warto odkładać w czasie tych działań – zwłaszcza w przypadkach, gdzie nie udało się w pierwszych dwóch latach zrealizować planu kontroli. Z myślą o wsparciu samorządów planuję w najbliższych tygodniach kilka artykułów poświęconych planowaniu kontroli, opracowaniu procedur czy też podejściu do kwestii stosowania sankcji. Zainteresowanych zapraszam
do lektury!

Paweł Koprowski

FRDL zaprasza Państwa na szkolenia prowadzone przez autora artykułu, które zaplanowaliśmy w najbliższym czasie:

30.09.2024 r. Bezpłatne webinarium: Planowanie kontroli i opracowanie ich procedur w obszarze nieczystości ciekłych

16.10 Odpowiedzialność gminy w obszarze nieczystości ciekłych - tworzenie aktów prawa miejscowego

20.11. 2024 r. Negatywne wyniki kontroli w obszarze nieczystości ciekłych i związane z nimi sankcje