Minister Finansów przedstawił projekt nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Obecnie projekt, na etapie rządowego procesu legislacyjnego, został skierowany do opiniowania. Autorzy projektu zakładają jednak, że nowa ustawa powinna wejść w życie 1 stycznia 2025 r.

Projekt nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest reakcją na liczne głosy samorządowców, którzy krytycznie oceniają obecny stan samorządowych finansów. Zmiany zasad finansowania dochodów j.s.t. przeprowadzone w latach 2015-2023 negatywnie wpłynęły na ich sytuację i zdolność do wykonywania zadań publicznych. Z jednej strony uszczuplono zakres dochodów przypadających j.s.t. z tytułu udziału w podatku od dochodów osób fizycznych, gdyż wprowadzane w tym okresie zwolnienia z PIT oraz obniżka stawek tego podatku nie zostało powiązane nie zostało systemowo zrekompensowane. Z drugiej strony wysoka inflacja i będące jej konsekwencją koszty obsługi zadań wykonywanych przez j.s.t. nie skutkowały zmianami w wysokości subwencji przysługującej samorządom. Ponadto coraz istotniejszą rolę w finansowaniu samorządowych inwestycji zaczęły odgrywać rządowe fundusze celowe. Praktyka stosowania tych ostatnich instrumentów była krytykowana w szczególny sposób, gdyż rozstrzygnięcia w przedmiocie podziału tych środków zapadały w oparciu o kryteria polityczne, a nie merytoryczne. Opisane wyżej przekształcenia dokonane w sferze finansów publicznych najmocniej dotknęły gminy o statusie miast, których dochody najmocniej bazują na przychodach z PIT.
Obserwacje te podzielane są w znacznej mierze przez skarbników j.s.t. W raporcie „Finanse lokalne w czasach niepokoju” opracowanym, na zlecenie FRDL, przez dr hab. Agnieszkę Kopańską z WNE UW możemy przeczytać m.in., że:
„[K]ondycja wielu samorządów uległa pogorszeniu. Widać dość wyraźnie zróżnicowanie według typów samorządów. Wskaźniki pokazują, że najwięcej straciły miasta na prawach powiatu, gminy miejskie, a w mniejszym gminy wiejskie i miejsko-wiejskie. Potwierdzają to odpowiedzi skarbników na pytanie o zmiany kondycji w latach 2019–2023. Jak pokazuje poniższy wykres jedynie w przypadku skarbników gmin wiejskich przeważają pozytywne opinie o zmianie kondycji ich jednostek w analizowanym okresie (49% odpowiedzi mówiących o poprawie i 30% o pogorszeniu kondycji). We wszystkich pozostałych typach samorządów przeważają opinie negatywne. Przy czym w powiatach negatywną i pozytywną zmianę wskazała porównywalna grupa respondentów (odpowiednio 42% i 40%). W kolejnych typach samorządów zdecydowanie przeważają wskazania mówiące o negatywnej zmianie – w gminach miejsko wiejskich pogorszenie kondycji wskazało 43% skarbników, a poprawę tylko 33%. Aż 62% skarbników gmin miejskich i 74% skarbników miast wskazało pogorszenie kondycji samorządu, przeciwnego zdania było odpowiednio 21% i 14% respondentów z tych jednostek”.

Jak kształtować dochody j.s.t.?

Tym samym obecna sytuacja finansowa samorządów odbiega w znaczący sposób od standardu wynikającego z przepisów Konstytucji RP oraz Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Podstawową zasadą jaką powinien kierować się ustawodawca w kształtowaniu źródeł dochodów j.s.t. jest zasada adekwatności. Oznacza ona, że dochody przypadające samorządom powinny odpowiadać kosztom zadań publicznych, które te wykonują. W praktyce nakładanie na j.s.t. nowych zadań lub rozszerzanie zakresu już istniejących powinno powodować zmiany prawne prowadzące do proporcjonalnego zwiększenia dochodów samorządów.
Zarówno konstytucja jak i EKSL dopuszczają zróżnicowanie rodzajów dochodów j.s.t. W polskim porządku prawnym dochodami j.s.t. są: dochody własne, subwencje oraz dotacje celowe. Z uwagi na zasadę samodzielności samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych największe znaczenie po stronie dochodowej samorządów powinno przypadać dochodom własnym, w dalszej kolejności subwencjom. Dotacje celowe, jako źródła dochodów których wysokość i przeznaczenie jest zależne od rozstrzygnięć administracji rządowej powinny pełnić jedynie funkcję posiłkową. W przypadku dochodów własnych j.s.t. dysponują swobodą w zakresie ustalania ich wysokości oraz wyboru celów na jakie przeznaczane są te środki . Z kolei subwencje uznawane są za środki transferowe. Są to fundusze pochodzące z budżetu państwowego, które samorządy otrzymują na podstawie zobiektywizowanych kryteriów. Jednostki samorządu terytorialnego mają swobodę co do wyboru celów na jakie będą wydatkowane środki tego rodzaju.

Istotne zmiany

Projekt nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zmierza do ustabilizowania sytuacji finansowej j.s.t. poprzez oparcie dochodów samorządów o zobiektywizowane kryteria. Autorzy projektu zakładają, że głównymi źródłami dochodów j.s.t. będą dochody pochodzące z udziału w podatkach ogólnopolskich. Rola subwencji stanie się natomiast uzupełniającą wobec dochodów z podatków. Względem obecnie obowiązującej ustawy o dochodach j.s.t. zmieni się także sposób ustalania udziału samorządów w podatkach dochodowych. Dochody z PIT i CIT przypadające konkretnym samorządom mają być ustalane jako procent od dochodów podatników z danego terenu. Dzięki tej zmianie na wysokość dochodów j.s.t. nie będą miały wpływu uli i zwolnienia z podatku np. ulga dla młodych. Z kolei subwencje (zarówno ogólna jak i oświatowa) będą wyliczane na podstawie nowych, zobiektywizowanych algorytmów. Autorzy projektu dążą do ograniczenia roli czynnika politycznego w procesie rozstrzygania o wysokości dochodów poszczególnych j.s.t.
Istotną zmianą ma być likwidacja tzw. „janosikowego”. Jednym z celów jakie Ministerstwo Finansów stawia przed reformą jest ograniczenie przepływów na linii samorządy – państwo – samorządy. Jednostki samorządu terytorialnego, które dysponują skromniejszą bazą dochodową uzyskają dodatkowe źródło finansowania w postaci subwencji wyrównawczej.
Nowością będzie także subwencja ekologiczna. Będzie to dodatkowe źródło dochodów dla jednostek samorządu terytorialnego na terenie których istnieją formy ochrony przyrody takie jak: park narodowy, rezerwat przyrody, park krajobrazowy lub obszar Natura 2000. Wysokość subwencji ekologicznej będzie uzależniona od liczby hektarów powierzchni objętej taką ochroną oraz od rodzaju formy ochrony (im „silniejsza” forma, tym wyższa kwota subwencji z tytułu subwencji ekologicznej.

Projekt trafi do Sejmu jesienią

Ministerstwo Finansów przewiduje, że wejście w życie nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego spowoduje wzrost odchodów wszystkich jednostek, niezależnie od ich rodzaju i wielkości. Do projektu ustawy pozytywnie odniosła się Krajowa Rada Forów Skarbników JST działająca przy FRDL. Skarbnicy w swoim stanowisku wskazują na konieczność uzupełnienia projektu o kilka zmian w różnych obszarach dotyczących funkcjonowania samorządu. Ze stanowiskiem Krajowej Rady Forów Skarbników można zapoznać się tutaj.
Z projektem ustawy, uzasadnieniem i Oceną Skutków Regulacji można zapoznać się na stronie Rządowego Centrum Legislacji. Projekt ustawy powinien trafić do Sejmu w III kwartale 2024 r.
Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej zachęca także do zapoznania się z pełnym tekstem raportu „Finanse lokalne w czasach niepokoju”.
Jakub Dorosz-Kruczyński